一張藍圖目標下省域生態保護紅線劃定方法差異性

王江波 陳敏 茍愛萍

摘要：《生態保護紅線劃定指南》（簡稱《指南》）發布后，在統一標準下，各省（市、區）紅線劃定方法卻出現了不同程度的差異性，具體體現在紅線分類分區、劃分方式的地域分布、管控區分類分級、圖紙成果表達等方面。各省（市、區）紅線劃定方法的差異性阻礙了全國范圍內紅線的拼合，同時引發了后續管理上的諸多爭議。通過分類比較，對差異性的表現形式進行列表，通過差異性的特征比較，提出“正面差異”和“負面差異”的概念;通過深入剖析差異性的形成原因，從限定《指南》剛性指標、建立跨部門與跨區域交流機制、科學完善管理制度3個方面提出具體建議，進而保障一張藍圖目標的實現。

關鍵詞：生態保護紅線;差異性;正面差異;負面差異;表現形式;形成原因

中圖分類號：X36?? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）14-0290-08

2017年2月，為落實《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》提出紅線劃定工作的目標要求，保障國家生態安全格局[1]，同年8月，《生態保護紅線劃定指南》（以下簡稱《指南》）頒布，進一步規范了全國紅線劃定的統一指導標準。截至2017年年底，經國務院審批的紅線劃定方案包括京津冀地區的2市1省、長江經濟帶的10省1市以及寧夏回族自治區，其他省（市、區）的劃定方案也于2018年年底正式通過省級政府審批。生態保護紅線在國家層面的戰略目標是各省（市、區）基于一套統一標準劃定的生態保護紅線，在全國范圍內可以拼合成一張藍圖，真正實現生態空間重要區域“一條紅線”管控。然而，即使有《指南》的統一指導，各省（市、區）正式出臺或報批公示階段的紅線劃定方案還是出現了較多差異。這些差異不可避免地影響了未來紅線在全國范圍內的拼合，同時引發后續管理上的一系列難題。生態保護紅線劃定是生態文明建設的基礎工程[2]，只有打牢基礎，后續的生態措施才能更好地推進。因此，為了在全國范圍內實現一張藍圖的目標，對生態保護紅線劃定方法差異性的研究更顯迫切。

1 差異性特征及影響

各省（市、區）生態保護紅線劃分方式差異性有不同的表現形式，根據特征屬性的不同，本研究將其劃分為“正面差異”和“負面差異”2種類型，不同類型的差異性對紅線拼合產生了不同的影響。

1.1 正面差異

1.1.1 “正面差異”闡釋 “正面差異”指各省（市、區）在《指南》生態保護紅線劃定的基本原則下，延續地方原有生態格局、保護體系結構，根據區域測評結果，客觀呈現紅線劃定方法的差異性，也是《指南》靈活性的體現。主要表現為各地生態保護紅線劃分層級的差異性。

1.1.2 “正面差異”表現形式 《指南》對于生態保護紅線范圍內的生態空間特征進行描述，主要包括重要生態功能區、生態環境脆弱區/敏感區在內的所有區域，在校驗階段又引入國家級和省級禁止開發區共三大類型區，統稱為一級分區，一級分區確定后，根據納入分區的功能和特征確定各分區須要測評的指標。其中，重要生態功能區的測評指標包括水源涵養、水土保持能力等;脆弱敏感區的測評指標包括水土流失、石漠化程度等[3];禁止開發區則根據其原本的資源類型和特征分別納入上述2種分區。

研究結果表明，截至2018年底，省域層面網絡已公示的生態保護紅線劃定方法在統一指導標準下，實際分類分區時卻出現了10種類型（表1）。

1.2 負面差異

1.2.1 “負面差異”定義闡釋 “負面差異”指各省（市、區）未遵循《指南》提出的紅線劃定的基本原則，由各種主觀原因造成的不必要的差異性具體包括劃分方式的區域分布差異，管控區分類分級、圖紙成果表達的差異。

1.2.2 “負面差異”表現形式

1.2.2.1 紅線劃分類型在全國范圍分布的差異性 由表1可知，省域層面生態保護紅線劃分方法在分類分級層面包含10種類型，而理論上為保障各省（市、區）劃定的紅線在全國拼合以及后期管理的便捷，必須確定統一標準的劃分體系，這就要求各省（市、區）在制定生態保護紅線劃定方法時進行充分的地域協商。以長江流域為例，在進行紅線劃定時，必須要組織區域范圍紅線劃定交流會議，以保障同一區域的紅線劃分標準達成共識。

通過研究各省（市、區）紅線分區類型在全國的分布可知，國土空間范圍內各省（市、區）生態保護紅線分區類型呈現區域差異性，即特定區域內，部分省（市、區）的紅線劃定方式具有一致性，部分省（市、區）的紅線劃定方式沒有聯系性。

部分省（市、區）如長江經濟帶4省1市，相鄰省份的廣東省、廣西壯族自治區等，相鄰省份陜西省、河南省，長三角中的浙江省、上海市在紅線分區類型上均保持一致;其他區域如東北三省，相鄰省份廣東省和福建省、云南省和貴州省等都擁有自己的分區方法（圖1）。

以相鄰省份云南省和貴州省為例， 其在紅線劃定方式、圖紙成果的表達上均存在一定的差異。

從紅線劃分方式看，云南省是結合地方資源特色和功能需求直接進行紅線分區，紅線類型也是分區類型;貴州省則參考《指南》一級分區標準進行紅線類型劃分，再依據地方資源特色進行細化分區（圖2、圖4）。

從成果表達看，如上所述，同樣是反映紅線類型分區，圖紙表達差異較大;紅線分布圖的比例尺大小不同，拼合時須要重新換算，增加了工作量（圖3、圖5）。

1.2.2.2 管控區的分類分級差異性 為了對納入生態保護紅線內的生態空間進行有效保護，提升其生態服務價值，《指南》要求嚴格按照禁止開發區要求對紅線區域進行建設管控。實際操作中，生態保護紅線劃定后，各省（市、區）之間并沒有形成統一的管控區劃分標準。具體表現在以下4個方面：第一，是否進行管控區分級，如浙江省直接采用負面清單對紅線分區中的建設活動進行管控。第二，名稱不統一，關于管控區分級，目前已出現4種稱呼，包括一級保護區與二級保護區;一級管控區與二級管控區;一類管控區與二類管控區;紅線區與黃線區。第三，已有保護地體系管控分級納入生態保護紅線管控區的等級差異。如江蘇省、湖北省，其風景名勝區的核心區均納入本地生態保護紅線的一級管控區，而云南省的風景名勝區全域則劃到紅線的二級管控區。第四，納入紅線管控區的生態空間類型的細化程度差異。如大多省份對生態保護紅線內一級管控區都采用正面清單法，并列出準入類型，包括自然保護區、國家公園等各地已有保護地的核心區或一級保護區等。鮮有省份對二類管控區提出納入標準，目前只有江蘇省、上海市、云南省提出。更多省份對于二類管控區都選擇排除法，即生態紅線范圍內，未納入一級管控區的生態空間均屬于二類管控區，如安徽、江西、湖北、貴州等省（表2）。

1.3 差異性的影響

從宏觀角度看，生態保護紅線劃定方法差異性主要產生2個方面的影響：對省級層面劃定的生態保護紅線，在全國范圍內拼合成一張圖的影響[4];紅線劃定后，對后續管理工作開展的影響。

1.3.1 對紅線在全國范圍內拼合的影響 全國生態保護紅線劃定必須確保各省（市、區）紅線劃定的數據、方法、成果相統一，進而才能保障拼合階段“一張圖”的匯總。生態保護紅線作為國家層面的戰略工程，最終目標是在國土范圍內劃定一條保護重要生態環境的控制紅線，必須要求各省級層面劃定的紅線具有等效性。但通過上述差異性的分析比較，不難看出紅線劃定的基準已經出現偏差。紅線劃定方式的差異性必定會對未來全國范圍內紅線的拼合產生影響，阻礙一張藍圖目標的實現（表3）。

1.3.2 對紅線劃定后，后續管理工作開展的影響 生態保護紅線是生態文明建設的基礎工程，只有確定科學的空間邊界，才能大展拳腳、對癥下藥。生態保護紅線管控要求站在歷史的維度去看待利益得失。原則上，紅線一經劃定就要嚴格進行管控分區，嚴格按照既定標準去管理。而現實情況是各地生態保護紅線范圍內的管控區設立標準出現了不同方面和不同程度的差異性，這不可避免對紅線的后續管理埋下隱患，并對基于紅線制定的衍生策略產生一系列影響（表4）。

2 差異性形成原因

通過分析“正面差異”與“負面差異”的特征屬性可知，雖然生態保護紅線劃分方式差異性在不同方面呈現出不同的表現形式，但究其本質，其形成原因具有一定的共通性[5]。本研究通過深入分析各省（市、區）生態保護紅線的劃定背景、劃定依據以及地域屬性，總結出3個層面的原因。

2.1 《指南》本身的靈活性

《指南》作為全國范圍內紅線劃定工作的指導性綱領，明確提出生態保護紅線在內的系列關鍵詞的內涵定義，但是并沒有明確生態保護紅線的劃分層級，只是寬泛地規定了大的分區類型，這是導致地方劃定生態保護紅線分類分區差異性的主要原因。生態空間內，當測評指標統一時，地方根據自身的資源稟賦差異、生態空間格局、已有保護地規劃體系結構進行劃分層級的選擇，并未導致紅線范圍內生態用地功能降低、面積減少或性質改變，即不會產生影響紅線的質量。相反，更體現了《指南》的靈活性和區域的特色性。須要注意的是，當劃分依據直接沿用原有保護地體系的分類系統時，須要對保護地的資源進行重新測評，必須延用全域統一的指標體系和數據標準，否則會與其他地區的標準產生差異，導致紅線錯劃、漏劃。

2.2 部門缺乏交流，區域銜接不足

生態保護紅線概念提出之前，國家和地方已經針對各地的生態資源特點建立了自然保護地體系，這些保護地原本分管于不同部門，歷史遺留問題諸多，包括部門之間信息的不對稱、制度上的漏洞、執法上權責不清等。自然保護地體系是生態保護紅線的劃定基礎[6]，生態保護紅線的管控區劃分標準同樣要求與原有自然保護地管理體系相協調。現階段自然保護地體系的管理弊端主要表現在2個方面：第一，同一區域的生態空間在管理部門歸屬上的問題，如一些生態敏感的濕地區域，同時又是珍禽棲息地，在管理權歸屬上，有的地區選擇單一部門多項管理，有的選擇多個部門協作管理，有的則設立新的獨立的綜合管理部門。第二，是跨區域管理上的差異性。由于保護性質的生態空間大多分布于郊區或鄉村的連綿地段，很多功能區會跨越行政邊界，如一些稀有物種的遷移廊道等。這些弊端對劃定生態保護紅線的影響體現在以下2個方面：第一，同一性質的生態空間，在不同部門管理下，劃入生態保護紅線區域的規模不同[7]。第二，同一性質的生態空間，在生態保護紅線內部的管控區劃分等級不同。歸根結底，是沒有建立高度有效的溝通渠道，各部門各自為營，區域之間協作不足。

2.3 利益導向下的“拿來主義”

各地在劃定生態保護紅線時，礙于保護與發展的沖突，在紅線管控區設立標準上呈現了不同的差異性，這是利益導向下的“拿來主義”所致，“拿來主義”即各地完全延用自己原有保護地體系管控區分類分級的現象。原則上，管控區一經劃定，就要匹配嚴格的管控措施，這對資源密集型區域的產業結構體系和部分農村居民社會生活產生了很大的影響。生態保護紅線劃定之前，云南省、貴州省等西部地區的主導產業一般為觀光旅游和相關的服務型產業。雖然這些自然景觀很早就被納入到生態保護地體系中，但是地方政府考慮到區域經濟發展和居民生活工作需求，對原有保護地的管控區劃分標準以及管控策略并沒有那么明確。紅線完成后，由于未建立有效的生態服務價值補償機制，如果嚴格按照《指南》的管控要求實施管理，不可避免會對地方經濟造成巨大沖擊，同時也會引發區域不公平的爭論。因此，資源密集型區域在進行生態保護紅線管控區設立時，主觀上奉行“拿來主義”，最大程度保障地方發展。

3 措施與建議

3.1 《指南》剛性內容的限定

《指南》作為全國生態保護紅線劃定方案的指導標準，是約束性和靈活性的統一，各省級層面劃定的紅線，其差異性表現為靈活性的前提是《指南》剛性內容的限定。

3.1.1 指標體系的統一 第一，在國土空間內，建立統一的測評指標體系，落實到地方時，查缺補漏。第二，建立統一的數據標準，即確定生態保護紅線區域和一般生態空間區域各項指標分界值或分界區間，保證不同區域劃定的生態保護紅線具有等效性，以便于后期的紅線拼合。

3.1.2 分級標準的統一 指標體系分級標準的統一有2個方面作用：第一，在校驗階段，可根據分級標準，判斷現有的各類保護地中應劃入紅線范圍的生態空間。第二，在管理階段，可奠定生態保護紅線管控區分級的基礎。管控區分級是影響生態保護紅線落地后保護效率的關鍵，只有基于統一分級標準的管控區才能體現地域公平性。

3.1.3 成果表達的統一 全國生態保護紅線在一張圖上的拼合，必須要求以省（市、區）為單位的生態保護紅線成果表達的一致性，成果表達涉及到關鍵詞名稱和屬性的統一，圖名的統一，圖幅、圖例、坐標的統一以及配套數據庫和附錄涉及的表格等細節上的統一。圖紙和相關文件的前期統一，會很大程度減少紅線在全國范圍內拼合的工作量，減小拼合難度，節約時間成本。

3.2 建立跨部門與跨區域交流機制

2018年3月，國務院深化機構改革直指生態環保領域，為解決生態管理工作一直以來的弊端，對原有自然管理部門進行職能整合，新組建了自然資源部與生態環境部[5]，與其他地方派出機構一起統一協調管理和督察工作，保障生態工程的各項工作順利開展。

生態保護紅線劃定工作涉及陸域、水域諸多自然管理部門，為了避免保護區域測評工作重復或遺漏，保證紅線不錯劃、漏劃，就要求做到以下3點：第一，在機構改革背景下，充分明確職責歸屬。對某一生態空間進行環境測評時，要求區域內涉及的所有自然資源管理部門到場，實現信息互通;或建立統一的綜合管理部門，采用捆綁策略，明確權利、職責歸屬。第二，注重跨部門和跨區域的交流協商。生態空間作為一個動態平衡系統，可制定跨空間交流機制，當遇到需要區域協同的工作時，要求提前安排工作進度表，規定每個階段要完成的任務，包括區域間材料的交接時間、會議交流時間、成果整理與反饋時間等。第三，在實踐過程中，當面臨同級部門協商仍難以解決的問題時，應及時上報上級協調部門，如生態環境廳或上級人民政府，保證問題的及時解決[8]，避免相互推脫的可能。

3.3 建立科學的監管制度和補償機制

各省（市、區）的紅線劃定后，第一，強制要求進行管控區分級，一般分為Ⅰ級管控區和Ⅱ級管控區，名稱屬性全面統一。第二，根據Ⅰ級管控區和Ⅱ級管控區的保護目標分別采取正面清單法和負面清單法，嚴格管控生態紅線內的建設活動[9]。第三，為協調保護與發展之間的矛盾，對資源密集型地區的Ⅱ級管控區建立產業準入制度和責任追究制度，禁止與紅線主要生態功能相違背的建設活動。通過科學評估，走綠色環保創業之路。第四，創造生態服務價值與經濟效益轉化模式，建立科學量化的補償機制，以緩解地域不公平爭議。

4 小結

生態保護紅線是保障國家生態安全格局的最后一道防線，生態保護紅線劃定方法的差異性研究有利于清除紅線在全國范圍內拼合的障礙，幫助各省（市、區）認清紅線劃定工作中的弊端，有效避免可能導致紅線錯劃漏劃的理念或方法。希望通過差異性表現形式和形成原因的系統分析，保障各省（市、區）劃定的生態保護紅線實現全國范圍內一張藍圖的目標，在一張藍圖的基礎上，更有深度地開展生態環境保護工作，更好地進行生態文明建設。

參考文獻：

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[6]鄒長新，林乃峰，徐夢佳. 論生態保護紅線制度實施中的重點問題[J]. 環境保護，2017，45（23）：36-39.

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[8]葉亞平，劉魯君. 中國省域生態環境質量評價指標體系研究[J]. 環境科學研究，2000，13（3）：33-36.

[9]鄒長新，王麗霞，劉軍會. 論生態保護紅線的類型劃分與管控[J]. 生物多樣性，2015，23（6）：716-724.

收稿日期：2019-08-13

基金項目：國家自然科學基金（編號：51978329、51378010、51778364）。

作者簡介：王江波（1976—），男，河南鶴壁人，博士，教授，主要從事綜合防災和生態城市研究。E-mail：wjb623@163.com。

通信作者：茍愛萍，博士，教授，主要從事生態城市和韌性景觀研究。E-mail：aipinggou@hotmail.com。