我國休耕制度實施的體制性障礙與對策建議

呂添貴 吳次芳

摘要：隨著我國耕地輪作休耕制度試點工作的推進，體制性障礙已成為影響休耕制度連續性和穩定性的重要阻力。現行休耕制度試點問題主要集中在休耕政策與農業補貼政策目標矛盾，降低了休耕制度的吸引力;產權界定與休耕預期收益模糊，抑制了休耕主體的積極性;休耕市場化補償機制欠缺，阻礙了休耕地的維護和改善動力;休耕監督與技術管理制度不完善，影響了休耕地的持續利用等。從休耕計劃制定、休耕保障與技術相結合對休耕制度試點進行再思考，提出包括構建耕地保護計劃與休耕計劃的轉換機制;推進多元化休耕保障渠道，穩定休耕農戶預期;構建休耕推廣路徑，健全監督與養護管理機制。

關鍵詞：耕地保護;休耕制度;休耕主體;休耕地;體制性障礙;優化路徑

中圖分類號：F323.211?? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）14-0324-04

人均耕地少、耕地質量總體不高、后備資源嚴重不足，是我國耕地資源的基本國情[1-2]。耕地資源休養是很多國家和地區對土地采取休養生息、恢復耕地地力及農田生態保育的重要手段，休耕對于解決耕地后備資源枯竭、提升耕地產能、改善耕地生境至關重要[3-4]。因此，中央政府高度重視，在2016年提出《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》[5]。然而，由于休耕制度正處于推廣試點階段，從制度層面來看，休耕制度僅作為以一項公共政策得以實際展開，有關休耕補償制度、休耕保障制度、休耕風險評估制度、休耕管理制度、休耕監督制度等尚不成熟，難以形成有效的休耕治理體系[6-7]。本研究在分析中國休耕政策實施存在問題的基礎上，探討休耕政策實施的體制性障礙，并有針對性地提出相應的對策措施，以期為實現我國休耕制度的有序推進提供借鑒。

1 休耕制度實施試點發展歷程

作為保護耕地地力、修復生態環境和調整農業結構種植的有效措施，休耕作為一項較成熟的耕地保護制度已在國內外大規模實施。如美國農地休耕項目、歐盟農業共同政策、澳大利亞夏季休耕、加拿大農業環境健康計劃、日本農田休耕項目以及中國臺灣地區稻米生產計劃等[8]。同時，為應對我國生態環境脆弱敏感地區的耕地地力透支、土地污染、生態退化等問題，中央政府自2016年頒布實施休耕試點，選取我國地下水漏斗區、重金屬污染區、生態環境脆弱區、地下水超采區作為休耕試點區域，主要分布在內蒙古自治區、遼寧省、湖南省等9個省（區），輪作休耕規模從2016年的41.07萬hm2逐漸增加到2019年的200萬hm2[5]，2020年預期達到333.33萬hm2以上（圖1）。為此，大規模的輪作休耕推廣受到休耕主體的積極響應，不僅有效提升了耕地地力，促進農戶種植理念更新，還可以提高休耕區域生態環境的承載力水平。由于我國休耕制度仍處于探索期，已有研究從休耕地選取、休耕補償對象、休耕補償標準、休耕地管護和休耕地后續利用等視角探討休耕試點存在的問題，為科學辨識休耕政策障礙奠定了良好基礎[6-8]。因而，休耕政策可作為一項公共政策執行，但休耕試點問題存在的背后更多是休耕體制性障礙所帶來的表征。

2 我國休耕政策實施存在的問題

休耕作為實現耕地保護與提升農戶耕地保護積極性的重要工具，具有改善耕地質量和生態環境功能的重要特征，既有高度的人工管理的社會屬性，又兼有耕地地力提升的自然屬性[9-10]。然而，休耕作為一項公共性政策還處于試點階段，休耕制度的推進缺乏自發性，也缺乏宏觀政策的指導和引導，在休耕區域和試點規模迅速增加的同時，伴隨著休耕政策的盲目性和隨意性，表現出種種問題，進而制約著休耕政策試點的有序推進（圖2）。

2.1 休耕補償類型單一，且區域內休耕補償不均衡

由于耕地具有生產功能、生態功能和就業功能，目前中國休耕更多的是補償休耕生產功能，方式多以貨幣補貼為主，而對于生態功能和就業功能缺乏補償支持，未考慮農戶其他補償形式[11]。同時，對于休耕試點區域，休耕區域內補償標準同樣缺乏差異化，如重金屬污染區、生態環境脆弱區的補償標準分別是19 500、12 000元/hm2，而休耕試點區域內生態環境差異明顯，休耕補償標準缺乏區域差異，導致補償不均衡，直接影響了農戶休耕的積極性與主動性[12]。

2.2 休耕補償以財政補貼為主，且休耕技術儲備薄弱

為保障休耕的有序推進，當前休耕補償資金源于中央政府和地方政府的財政轉移支付，缺乏市場主體介入機制，使得休耕資金來源相對單一，而休耕周期長且工程量大，尚未將市場補償機制納入休耕計劃，難以滿足休耕資金的長期需求[13]。此外，有關休耕地塊選擇、休耕模式選取、休耕地塊保養、休耕地驗收等技術儲備相對薄弱，尤其在休耕地大規模推廣階段，有關休耕技術培訓等儲備不足，難以滿足未來大規模休耕的實施要求。

2.3 休耕農戶多為被動式休耕，存在閑置甚至撂荒現象

當前休耕地試點采取自愿申請原則，這與當地村干部的積極性與主動性密切相關[14]。對于喀斯特地區和生態環境脆弱區等休耕區的農戶而言，對于休耕多選擇偏遠或不宜耕種的耕地作為休耕地塊，同時被動接受休耕計劃，缺乏主動承擔改善和維護地力的動力與決心。另外，由于休耕地區耕地種植收入與支出比較優勢的存在，以及休耕地區缺乏農村勞動力，使得休耕農戶對于休耕缺乏改善動力，甚至出現閑置或撂荒現象[15]。

2.4 休耕管理水平偏低，休耕監督成本較高

休耕地的有效管理是實現休耕目標的重要保證。一方面，休耕地更多是依托農戶的自組織行為，基本沿襲傳統的耕地管理方法，缺乏現代化的休耕管理，尤其是休耕周期內松土、培肥等過程管理職能不完善，對于當前休耕監督依賴農戶的自覺性，而休耕管理人員素質有待提高。另一方面，依靠過去傳統的監督治理手段，政府作為委托人為監督代理人所花費的非生產性的額外成本，包括監督過程中投入的人力、物力和時間資源，使得休耕監督實際成本更高。

2.5 休耕地后期監管滯后，面臨用途轉換風險

休耕周期內的休耕地在后期面臨監管乏力，呈現重前期休耕、輕后期管理的特點，對于完成的休耕地缺乏有效的監管機制，導致休耕地難以滿足周期內的休耕要求。另外，在各類型工商資本下鄉過程中，已恢復地力的休耕地在進行耕地流轉過程中，有可能成為下鄉工商資本爭相追逐的對象，囿于資本的短期性與逐利性，導致休耕地后期面臨用途轉換風險。

3 制約我國休耕制度推進的體制性障礙因素

制約休耕制度的推進，既有資源因素，也有體制因素。其中，休耕處于試點階段，體制性因素占據重要地位，因為體制因素的缺陷會抑制優越休耕地試點效果的發揮。綜上分析，休耕政策實施的主要根源依然是體制上的障礙[16]。中國休耕制度正處于試點階段，在通過試點認識到休耕制度客觀制約因素的同時，應通過制度創新和體制改革，克服休耕的體制性障礙，以實現休耕制度的有序推進。目前，制約我國休耕政策實施的體制因素主要表現在以下幾個方面。

3.1 休耕政策與農業補貼政策目標矛盾，降低了休耕制度的吸引力

為保障糧食播種面積，實現糧食增產增收，自2004以來我國實行農業生產補貼、耕地地力保護補貼等政策，其中中央財政補貼包含種糧農戶保護直接補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼[17]。這些以糧食播種面積為主要依據的直接補貼、獎勵和農業考核機制，刺激農戶加大土地利用投入強度，極大地提高了農戶的糧食生產積極性與主動性。然而，糧農補貼以農業種植面積為核算依據，選擇休耕意味著可能喪失農業補貼，使得休耕政策與農業補貼政策出現目標沖突[18]，進而降低了休耕補償制度的內在吸引力。

3.2 產權界定與休耕預期收益模糊，抑制了休耕主體的積極性

因承包經營權的頻繁調整，農戶會認為休養后的耕地地力提升帶來的經濟效益可能為其他農戶所享有，產權界定不明晰會導致農戶對耕地休養的排斥[18]，進而導致類似“公共地悲劇”的結果。根據預期收益比較理論，當農地產權制度變遷符合農戶的長遠收益預期時，產權主體才會采取積極的行為，否則就可能采取破壞性利用行為。因而，農地產權制度在物質、制度層面成為我國實行休耕制度的制約因素。在現有產權制度下，農民對農地使用權缺乏穩定的預期，有可能造成農戶休耕行為的短期化，農民可能會減少對土地休耕地的長期投入，減少土地進行改良投資和有計劃的養護行為等，進而抑制休耕農戶對休耕地的投入利用。

3.3 休耕市場化補償機制欠缺，阻礙了休耕地維護和改善動力

首先缺乏科學的休耕規劃作為宏觀指導，目前大部分地方政府依賴中央政府財政資金支持，由于休耕周期長且休耕工程量大，單一的資金來源渠道難以滿足休耕要求，尤其是缺乏市場化的休耕資金補償渠道，直接影響到后期休耕技術培訓、休耕管理人員技術水平提升的資金投入。同時，由于休耕補償資金來源單一化，影響了休耕農戶維護和提升耕地地力水平的動力。

3.4 休耕監督與技術管理制度不完善，影響了休耕地的持續利用

由于休耕地缺乏有效的管理與監督，而休耕區域多處于生態環境脆弱區或地下水漏斗區等，使得休耕以后所處的耕地水利設施缺乏維護，容易造成休耕結束以后水利配套設施面臨無法使用、分散較廣且監管成本較高的局面[19]。且對休耕地出現突發應急自然災害缺乏相應的復耕應急方案，尚未構建相應的應急職能部門[11]。此外，休耕技術支撐體系較為薄弱，尤其是休耕科技儲備相對不足，且休耕區域類型多樣，在休耕區域劃分方法、休耕地塊遴選標準、耕地質量狀況調查、休耕技術運作模式、休耕效果評估體系等技術標準體系還不夠完善。

4 推進休耕制度有序實施的對策建議

4.1 構建耕地保護計劃與休耕計劃的轉換機制，完善休耕規劃體制

首先，將休耕計劃納入土地利用總體規劃與土地利用年度計劃，以便實現有計劃的休耕。同時，將休耕與土地整治有機結合，合理規劃休耕與土地整治的數量，將休耕土地分期、分批納入土地整治規劃中。在土地用途管制中將休耕合法化、計劃指令化。其次，以市場為杠桿，運用機會成本補償、調整土地保護費用、土地保護合同等市場手段，運用休耕補償與撂荒、閑置賠償及預期收回的市場手段，將撂荒、閑置土地納入休耕體系。最后，運用“誰治理誰受益”的市場手段，將建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系，并將生產建設活動和自然災害損毀的棄耕土地納入休耕體系。

4.2 推進多元化休耕資金渠道，穩定休耕農戶預期收益

拓寬休耕資金來源渠道，是規避休耕實施風險與后續利用風險的重要體系。一方面，拓展資金籌措渠道，建立政府財政補助與市場付費補助相結合的補助機制;另一方面，將耕地異地占補平衡與區域休耕農戶的糧食補助、綠色補助等直接經濟損失掛鉤，利用財政撥款和受益者聯合建立專門的休耕補助基金。在預期收益層面，賦予休耕農戶優先參與權，優先雇傭休耕農戶參與土地整治等相關工作，提高休耕農戶生計，穩定休耕農戶收入預期[20];同時，建立復耕保險基金，以賠償休耕周期內發生的耕地災毀、水利設施損壞及休耕到期后因產權調整所帶來的損失，從而穩定農戶的復耕預期。

4.3 改革休耕技術推廣路徑，進一步提高休耕政策適應性

休耕補償應考慮被補償主體的參與意愿，產權清晰有利于休耕補償取得積極成效，在休耕補償對象確定過程中，須要結合實際確定休耕應以承包權還是以經營權為依據，避免補償對象與休耕主體發生錯位。另外，在休耕模式推廣過程中，應結合休耕區域實際狀況，選取合理的休耕模式，尤其是生態環境治理式休耕、環境治理式休耕，因地制宜選擇合適的模式，以適應區域休耕要求;尤其值得注意的是，改革休耕推廣路徑，轉變自愿申請的試點機制，實行自愿申請與強制申請相結合的機制，實現自愿申請與市場推廣應用相結合，以提高休耕政策的普適性。

4.4 構建休耕法律保障制度，健全監督和養護管理機制

休耕保障制度還應圍繞休耕全生命周期過程展開。一是應將休耕農戶的短期利益與長期利益相結合，以成本效益最優化作為政策導向。同時，休耕項目應采取政府手段與市場機制有效結合，從休耕項目管理、監督和信息反饋的動態管理研究入手。二是建立休耕風險評估機制。政府應當完善休耕過程中可能出現的各種風險評估、風險預警機制，為村鎮組織提供休耕風險防范的幫助。三是在推行耕地休養政策時，應該充分考慮在保護小規模農戶權益的前提下，促進農地流轉，有利于小規模農戶的退出和適度規模經營的增加，以提高農業的競爭力水平。四是在農業資源配置方面，依據作物的生理特性，合理安排休耕套種，實現土地、降水、光熱、肥料和農藥等資源要素的充分利用，還能錯開農忙時節，優化勞動力配置[21]。五是休耕制度須要加快出臺約束性的法律法規，對休耕補助目的、實施模式、補助形式和資金管理等給予詳細規定。更加重要的是，須要強化休耕地的后期管護，不斷豐富和完善休耕數據庫信息管理系統[22-23]。

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收稿日期：2019-07-31

基金項目：國家自然科學基金（編號：71864016）;教育部人文社會科學基金（編號：17YJC630100）;江西省高校人文社會科學基金（編號：GL18242）;中國博士后基金（編號：2017M622098）;江西省自然科學基金（編號：20171BAA218017）;江西省博士后項目（編號：2017KY55）;江西省博士后日常資助項目（編號：2017RC036）;江西省教育廳科技項目（編號：GJJ160460）;江西省社會科學規劃項目（編號：16GL31）。

作者簡介：呂添貴（1986—），男，福建龍巖人，博士，講師，主要從事耕地保護與土地規劃利用研究。E-mail：lvtiangui@163.com。