小麥最低收購價政策：邏輯機制與完善對策

趙榮

摘要：“小麥最低收購價政策”（下面簡稱“政策”）是保障我國重要農產品有效供給、促進農民持續增收和健全糧食價格形成機制的重要調控手段。我國實行“政策”的成就有目共睹，但在一定程度上加劇國家財政負擔，導致有效消費需求不足，并削弱市場機制在資源配置中的基礎性作用。本文通過梳理小麥最低收購價制度的形成背景、作用機制及其發展弊端，提出通過加大收儲制度和儲備管理制度改革、加強“優質糧食工程”建設、提升法治化與制度化水平、增進基礎設施與信息化建設等進一步增強政策效力的措施建議，為實現小麥產業高質量發展，助力鄉村振興與全面小康提供參考和依據。

關鍵詞：小麥;最低收購價;政策;作用機制;收儲制度

中圖分類號： F323.7? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）14-0316-05

小麥作為人類賴以生存的糧食作物之一，具有重要的交換價值。我國小麥種植面積、產量、消費量和庫存量均居世界前列，是國內關鍵性糧食種類，決定國家糧食生產安全[1]。因此，在糧食儲備與流通領域，小麥是不可忽視的重要組成部分[2]。2020年1月2日，中央一號文件出臺，詳細闡述了《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，意見第十四條詳細列舉了“穩定糧食生產”的內容：調整完善稻谷、小麥最低收購價政策，穩定農民基本收益。由此營造了良好的小麥最低收購價政策完善背景。

眾多關于糧食最低收購價相關制度的研究中，一部分學者按照定性和定量的方式對政策執行效果進行評估。例如，陳曉玲等詳細研究了2004—2010年糧食最低收購價，肯定了糧食最低收購價政策提升農民收入、保證糧食產量穩定的積極作用，同時指出政策實施存在一定困難[3]。李波剖析了國內農民收入層次并構建向量誤差修正模型（vector model，VEC），指出農民收入、糧食價格、糧食產量三大因素的內在聯系，較長階段內糧食產量的提升依賴于價格的提高，糧食產量降低往往由農民收入降低而決定[4]。另一部分學者從“政策實施效果產生的影響”角度展開研究。鄭風田等從生產者、消費者、糧食企業等多個角度研究該政策的福利影響，并指出：政策實施初級階段獲得了良好的社會反映、參與主體獲得經濟利益，國內外形勢變革之下，生產者、糧食企業、社會總福利有所損失[5]。張建杰以小麥為例，綜合研究了不同時間與空間上糧食收購價相關制度的實施效果，包括糧食總生產量、結構與效率等內容的研究，以動態與靜態2種方式為工具，指出“政策”的托市效應相對顯著，執行省區小麥各項指標攀升，而非執行省區會受到托市效益的溢出影響[6]。然而，在全球化經濟環境變革和貿易開放背景下，“政策”在一定程度上損害了糧食企業與政府的利益，使其陷入發展困境[7-10]。本研究為解決“政策”實施過程中存在的問題，對其加以完善。本研究的創新之處在于對“政策”影響糧食安全機制進行論述，理清“政策”如何解決國家糧食安全問題，提供可行性優化建議。

1 小麥最低收購價政策的邏輯機制

1.1 “政策”形成機制

1.1.1 “政策”背景解析

2004年5月，我國頒布的《關于進一步深化流通體制改革及意見》標志著我國全面放開糧食收購市場，隨之執行糧食臨時收儲、最低收購保護價制度等政策合理控制糧食市場運行。同年我國取消了農業稅繳納制度，在資金上給予農業巨大幫助，打開國內“工業反哺農業”發展局面。大力發展農業的調控措施實現了流通領域向生產領域、收入領域的拓展。政府在2006年正式出臺小麥最低收購價政策，基于小麥主產區的劃分，確定河北省、山東省、河南省、江蘇省、安徽省、湖北省是此次政策實施的主要省份區域，以防止農民利益受損，調動種植積極性，保障價格穩定與糧食安全。“政策”內容如下：國家基于農民種植成本與收益、供求情況、國家財政承受能力、國際市場價格、宏觀調控等因素確定最低收購價格，綜合分析各因素與小麥最低收購價格間的關系，進一步得到目標價格[11]。如果當年小麥銷售單價小于制定的最低收購價格，國家則正式啟用最低收購價格。政府以最低價格回收小麥時，以高信譽度的糧食企業為中介機構，保障“政策”有效實施。

1.1.2 “政策”執行成效

圖1統計了我國2006—2020年小麥最低價格發展趨勢（以混合小麥為例）。可知，2014—2017年間混合小麥每50 kg最低價格為118元，是“政策”執行以來最高水平;2019年、2020年最低價格均保持在112元/50 kg。

自2006年“政策”實施以來取得了顯著成效。首先，有效保障了國家糧食安全，解決口糧問題。“政策”有效提升農民種糧的參與度，改變了糧食產量滑坡的局面，權威數據顯示：截至2015年，我國小麥“十連增”的豐收成效形成了大規模小麥庫存，合理的最低收購價格創造了糧食安全保障。其次，保障農民經濟利益。農民銷售小麥的渠道和價格得以保證，調動農民種植積極性，關鍵產區種植戶凈利潤提升速度高于國內均值。最后，抑制小麥價格和市場波動局面。“政策”實施后將糧食主來源交付政府手中，以批發市場為載體完成糧食銷售，滿足了市場需求，有效避免了小麥價格的大幅度波動。

1.2 “政策”作用機制

歸根結底，實施“政策”的原因是達到糧食安全的目的。研究引入小麥產量、小麥生產效率2個經濟學變量，分析“政策”影響糧食安全機制以及“政策”實施的原因。由圖2可知，“政策”影響糧食安全機制具體如下：（1）“政策”演進機制為農業政策目標—農業制度設計—糧食政策安排—糧價政策效應—下一階段農業政策目標，由此可知，“政策”是動態變化的，由上一循環的農業政策目標、制度等因素作用產生。（2）“政策”影響糧食產量與糧食結構：國家公布執行“政策”可改變農民種植小麥的行為與決策，調節當年的小麥產量;基于小麥對最低收購價格的反應程度的異質性，小麥產量與結構在“政策”干擾下發生變化。（3）“政策”對于優化農民種植小麥預期收益具有顯著影響，增加小麥產量，但是這種依靠追加要素增產的模式極易引起生產效率的降低。（4）小麥產量、結構及生產效率的變化，將通過影響糧食數量安全與可持續安全改變糧食安全的保障程度。糧食安全的保障程度又會對下一期糧食收購價格政策的調整構成影響，最終形成一個完整的閉合回路。小麥產量（結構）與生產效率的變化以小麥數量安全、小麥可持續安全為介質影響小麥安全保障程度;而小麥安全保障程度對下一循環的小麥價格產生作用，由此形成一個閉環效應，即小麥最低收購價政策解決糧食安全問題的原因。

基于上述機制結合我國國情分析實施小麥最低收購價政策的作用機制。在2004年我國農業政策與制度的一系列變革下，實現了持續增產的發展局面，其中2004—2006年糧食增產效果顯著。農業糧食增產保障了國民對糧食的需求，但是糧食持續增產將暴露谷賤傷農的缺陷，糧食豐收意味著未來種植糧食價格的跌落，嚴重削弱農民種植小麥的積極性， 未來的小麥種植將陷入“增產—消極種植—減產”的趨勢，最終導致小麥市場供應量不足，破壞市場穩定、打破糧食儲備平衡[12]。由此可以看出，小麥增收引起的價格下行是導致小麥減產的主要原因。針對這種情況，政府在2006年正式出臺小麥最低收購價政策。

2 小麥最低收購價政策的制度性不足

2.1 降低市場分配社會資源的有效性

我國實施“政策”的10余年間，形成國家規定的小麥最低價格是市場上小麥最高價格的局面，托市收購比重大幅度增加，導致近年來的國內小麥銷售市場由“政策”主導發展，市場發揮作用的空間受限，由于市場機制作用無法正常發揮導致國家財政負擔上升。小麥作為糧食是一種特殊的商品，其價格規律變化不能有效主導國民對于小麥需求量的變化。

2.2 引致糧食消費的有效需求不足

“政策”增加了政府對于小麥市場的干預程度，市場調節小麥價格的能力極大削弱。政策實施后保障了農民種植的積極性，我國小麥產量連年增產，經過數年的積累，導致國家小麥庫存量遠遠超過國內居民的需求量。在此環境下，糧食市場的正常流通遭到威脅，接連出現糧食走私、糧食企業生產投入增加等負面影響。

2.3 加劇國家財政的制度性成本

小麥最低收購價政策實施主要費用均由政府承擔，包括政府托市收購與存儲費用、政府收購小麥期間產生的費用[13]。不同國際市場環境背景下，我國實行的小麥最低收購價政策產生差異性效果，政策執行的初級階段，獲益者是小麥的生產者與消費者，國外小麥價格較高的情況下，國內糧食加工企業受干擾程度較低;然而隨著國內外糧食價格的更新，出現國內外價格倒掛現象，導致糧食價格企業的生產投入增加，同時保障生產方與糧食加工企業的雙方利益，會導致糧食企業發展受阻，政府面臨巨大的財政負擔。分析小麥托市收購與存儲支出項目可知，小麥收儲期間產生的費用較大，可通過科學化管理的方式一定程度上降低不必要的小麥收儲費用損失。

3 小麥最低收購價政策的完善措施

面對“政策”制度性不足，結合國家糧食安全戰略目標分析其未來趨勢：“政策”需要繼續執行，目前不存在取消執行的可能性，所以亟需完善其不足之處，本研究提出增強政策效力的措施建議，詳述如下。

3.1 改革小麥收儲制度和儲備管理制度

3.1.1 小麥收儲制度改革

我國糧食收儲制度改革初見成效，但僅體現在玉米種植領域，小麥的收儲制度仍需進一步完善，期望構建一個具有市場活力、資源布局科學、市場競爭有序的小麥供應流通鏈條。須從以下方面實現小麥收儲制度改革：首先，采用多元化手段保障小麥種植戶的基本利益，例如提升對小麥種植戶的經濟補貼，該方法最為直接有效;積極普及科學種植知識與科技化種植方式，通過科學種植的方式調動種植戶的積極性、提升小麥種植年產量。其次，小麥宏觀調控措施要以市場的變化為依據。在市場主導調節小麥流通的背景下，政府須要加強制度創新力度，綜合使用創新性手段規劃良好的市場氛圍，重點發揮市場在小麥收儲中的信息引導功能。最后，以頂層設計視角提升國家糧食行政管理力度。國家糧食行政管理部門是負責實施糧食收儲制度細節的部門，為助力小麥市場有效運作，必須對開放性糧食流通市場加以監管與調控，防止開放性市場環境下對小麥收儲工作的不重視傾向。

3.1.2 儲備管理制度改革

“政策”實行過程中的儲備管理制度改革主要集中在儲備結構優化方面。首先，要優化小麥儲備的品質結構：采用嚴苛的標準把控小麥儲備質量，防止霉素超標的小麥進入儲備環節，提升優質小麥存儲比重。其次，優化小麥儲備的區域結構：小麥存儲的區域確定要考慮輪入、輪出、運輸、加工的便利性以及災害易發性等因素，小麥儲備區域盡量以主要銷售區域為主，減少糧食重復運輸產生的成本投入。最后，要重視優化原糧與成品糧結構：成品糧存儲利于直接投放市場、對于應急使用的意義重大，相比原糧的存儲優勢顯著，因此要合理增加成品糧儲備比重，開創嶄新的成品糧儲備形式。

3.2 加強“優質糧食工程”建設

優化小麥收儲質量是減少“政策”支出的直接方式，有效降低了劣質小麥收購的資金損失。建設小麥存儲的“優質糧食工程”途徑規劃具體如下：（1）打造專業化、社會化水準的小麥產后服務體系。國家糧食部門可通過優化企業技術、統籌資金、建設烘干中心的方式整合運用現有糧食工程建設資源，對已有糧食服務設施進行完善。通過健全農業社會化服務體系、引導國有與民營糧食企業積極參與的方式積極探索創新，全力構建“優質糧食工程”建設服務體系。（2）完善糧食質量安全檢驗機制。構建的小麥糧食監測體系須要配備完善的檢測設備以符合監測需求;循序漸進形成一套兼具生產、收儲、加工、運輸、銷售功能的糧食加工產品溯源機制，積極引用物聯網技術增強小麥溯源的精準度;重視小麥質量監測、品質監督、食品安全監管等信息采集工作，切實增強糧食質量監督與管理力度。（3）將“中國好糧油”活動落到實處。糧油企業積極實現產業升級，主要思路是輔助糧食企業延伸糧油加工產業鏈，形成“生產—收購—存儲—銷售”為一體的經營模式，助力“優質糧食工程”建設;政府要積極培育糧油典范龍頭企業，重新組合大規模的糧油企業、推進企業優質兼并、促成糧油企業良好戰略合作，糧油企業要積極吸納資金投入，通過集群發展的形式構建規模性糧油生產基地，優化糧油企業的自身實力與國際競爭力;最后要實時更新標準“優質糧食工程”體系，為生產優質糧油提供參考與約束。

3.3 提高小麥管理與存儲的法治化與制度化水平

國內關于糧食儲備領域的規范主要表現為“行政管理層面的規章制度”和“有關糧食管理部門的相關規定”，缺少糧食儲備的相關立法。總體而言，我國糧食儲備法律體制與現行的糧食儲備局面懸殊較大，存在可行性差、威懾力缺乏等特征。一旦出現糧食儲備與管理問題，相關個體與糧食企業受到的處罰力度較小，形成一定的糧食管理法律漏洞。因此，須要以“建立健全糧食管理法律法規”“強化糧食存儲考核力度”為契機，提高小麥管理與存儲的法治化與制度化水平。

在立法修規層面，首先要制定并完善糧食儲備單行法，為糧食儲備以及相關管理措施提供法律依據。其次在糧食儲備立法對象中增加農業企業，拓展糧食儲備立法的寬度與廣度，彌補立法片面化的缺點。再次要注重糧食儲備入庫出庫的質量與安全問題，在立法中增加該方面的相關法律約束[14]。以上小麥管理與存儲立法修規層面的構思中，在糧食儲備管理體系中增加農業生產企業的管理是糧食管理體制的一項重大突破，該制度彰顯了糧食儲備立法的時代性與先進性，與農業產業化經營目標存在共同點，是降低糧食存儲領域資金消耗的可行性方式，也是高效實施農業資金補貼政策的法律依據與根基。

在強化考核層面，國家糧食儲備考核將從“省長責任”與“庫存大清查”2個方向展開。在國務院的統一部署與領導下，順利實現“糧食安全省長責任制”年度審查活動，在國家發展和改革委員會、國家糧食和物資儲備局等多方協作下實現糧食儲備考核層面的制度革新，將糧食儲備立法提升一個水平，也是小麥收儲法治化制度化的體現。在未來的小麥儲備管理中，需要繼續強化考核制度，保障考核機制的公正性與公平性，引導國家糧食安全工作順利展開。

構建科學的糧食儲備法律體系要從不同層次循序漸進地展開研究，除注重完備性、系統性以外，還需兼顧其開放性。開放性是指與其他國家的交流合作，積極借鑒國際先進有效的糧食規范規則，合理鼓勵企業到國際市場發展、拓展宣傳與銷售領域，有序參與國際糧食企業競爭，提升自身糧食生產儲備實力的同時優化國際競爭力，從根本上實現國家糧食安全保護。

3.4 推進小麥儲備基礎設施與信息化建設

大力建設小麥儲備基礎設施，增強儲備設施信息化水平是提高小麥收儲效率，降低收儲財政支出，完善“政策”的有效途徑。因此，要求構建物資儲備體系（該體系管理要全國內達成一致，集中管理），擬定具有可行性的發展規劃，將高水平信息技術應用于小麥存儲基地建設與管理中，快速建成具有應急保障功能、滿足儲備管理標準的基礎性存儲設施網絡。

3.4.1 建立國家物資儲備體系

我國2018年召開的中共十九屆三中全會已經通過了構建統一的國家物資儲備體系的決議，開始著手組建國家糧食與物資儲備局，并重點整合優化儲備部門的相關職責。政府儲備是我國物資儲備的主要形式，物資儲備體系構建帶有顯著的行政色彩，但是行政色彩與我國國情下的市場經濟環境不相適應，導致市場運作手段發揮不徹底、收儲輪換機制構建不完善等缺點日益暴露。針對這種情況必須對小麥儲備運作體系與機制加以更新與優化，確保國家儲備體系在小麥最低收購價政策實施中發揮積極作用，可嘗試從如下角度開展推動工作：（1）政府與市場的作用要聯合發揮、合理運用，在實踐中嘗試小麥儲備設施多元化、執行政府購買服務等手段，減少政府儲備持有成本;（2）將安全預警監測與評估功能建設提上日程，以精準的方式實施物資儲備措施;（3）重點關注小麥儲備績效與儲備政策的評估，有針對性地擬定小麥儲備政策與系列保障措施;（4）從小麥儲備的收儲、輪換等重點環節入手，綜合考慮重點環節的實施關鍵，努力構建涉及小麥儲備需求形成機制、應急反應機制、政府臨時儲備的觸發與退出機制。

3.4.2 深入推進小麥儲備基礎設施的信息化建設

信息時代，推進小麥儲備基礎設施必須將多元化信息技術滲透在糧食儲備的各個環節，不斷提升小麥儲備的智能化與科學化。信息技術在小麥儲備中的關鍵性應用形式如下：（1）庫存糧食識別代碼。代碼記錄小麥進入倉庫的流通信息，向加工與銷售環節提供數據資源。識別代碼可快速掌握庫存信息、精準溯源小麥儲備、有效采集小麥流通信息。（2）智能化出入庫系統。系統有效識別出入庫糧食的車牌信息，以車牌信息為依據完成小麥出庫與入庫、小麥品質化驗，數據存儲后方便系統各個環節使用，減少不必要的交接工作。（3）信息化糧情監測與控制平臺。平臺集成溫度測量系統、氣體檢測系統等多種監控方式，打破以往碎片式倉儲管理模式，在集成式功能平臺統一管理小麥存儲事宜，有效利用碎片化時間。（4）糧食存儲信息管控與決策平臺。該平臺基于大數據技術搭建完成，集成糧情基礎數據庫、糧情預測預警模型、專家診斷模型等技術性模型，支持遠程糧情管控與決策;云平臺可綜合考慮區域、倉型、品種、質量等因素制定倉儲應急方案，是解決小麥儲備問題的可靠性手段。小麥儲備基礎設施的信息化手段獲取的倉儲數據更能真實、客觀地體現小麥儲備管理的實際情況[15]，實現糧食儲備管理信息對稱。從長遠發展考慮，增強小麥儲備基礎設施的信息化水平提升了糧食儲備管控效率，加倍優化糧食市場的監管能力。

4 結論

政府干預政策是調節糧食市場的有效手段，“政策”對于調節小麥銷售價格大尺度浮動、保障種植戶積極性功效卓著。然而，“政策”執行過程中逐漸暴露不足之處，一定程度上削弱市場機制的資源配置效率、引致糧食消費的有效需求不足，加劇國家財政的制度性成本。本研究從改革小麥收儲制度、提升小麥收儲質量、增強收儲管理信息化水平等角度，試圖降低小麥收儲開支，緩解小麥存儲量與需求量間的矛盾，為構建科學可行的糧食收儲機制與政策體系提供依據，保障小麥種植戶收益，助力我國小麥產業長足發展。

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收稿日期：2020-02-13

基金項目：安徽省高等學校人文社會科學研究重點項目（編號：SK2018A0876）;安徽省質量工程項目（編號：2019kfkc223）;滁州職業技術學院重點教研項目（編號：2018JYXM005）。

作者簡介：趙 榮（1972—），女，安徽滁州人，碩士，副教授，主要從事市場營銷研究。E-mail：zhaorong7233@163.com。