互聯網背景下信息對公共政策執行的影響

申偉寧,馬 斌

(河北經貿大學 公共管理學院,河北 石家莊 050061)

一、問題的提出

互聯網的發展使得信息傳播空前便利。公眾通過互聯網電子政務、微博以及網絡論壇等平臺參與公共政策制定、監督執行等事宜已成常態,網絡民意已是民意重要來源之一,政治作用日益凸顯。但鑒于中國互聯網絡主體結構的不平衡性(譬如年齡、學歷、職業、城鄉以及地域等)、特殊利益集團的網絡輿論干擾、傳統輿論主流媒體 “把關人” 功能的弱化與網絡新興媒體 “把關人” 的缺失,網絡輿論中所含信息與源信息有一定差距,再加之人的 “有限理性” 與政府官員的利己主義心態,真實的公共政策信息在政府的委托代理層級傳遞、執行過程中也存在一定的 “損耗” ;而另一方面,網絡輿論的正義呼聲(譬如,對反腐倡廉的支持等)、網絡信息管理部門的設置也會 “倒逼” 相關政府部門提高信息傳遞的真實性,加大公共政策的執行力度,提高公共政策執行效益,因而,公共政策執行的效益是這正反兩種力量交互作用的結果,究其結果如何有待我們進一步深究,文章正是基于此而撰寫的。

二、文獻評述

公共政策信息真實、準確,是科學制定、執行公共政策的前提條件。美國學者J.S.利文斯頓曾指出,問題的挖掘、確認較之問題解決更為重要,對決策者而言,完整、優雅的方案解決錯誤問題導致的不良影響遠比不完整的方案解決正確問題大得多?；ヂ摼W輿論對信息傳播的影響也具有 “馬太效應” ,優勢方(譬如知名人士、領導干部以及發達地區等)的輿論、信息通常備受信息搜集者關注并接納,而劣勢方(譬如岌岌無名者、基層人員以及落后地區等)的言論通常受到壓制,沒有立足之地,造成信息上傳通道阻塞。美國學者拉扎斯菲爾德等通過調查研究發現,社會地位低、接觸媒體少、信息渠道較窄的受眾鮮有觀點形成,往往求助于 “意見領袖” ,并提出了 “兩級傳播” 假設[1]。Noelle-Neumann最早提出 “沉默的螺旋” 這一理論以描述如下現象,即鑒于企圖避免因單獨持有某觀點而被孤立的普遍心理,個人在表達觀點時,會先感受下 “觀點風向” ,如果觀點廣受歡迎,則會積極參與,觀點也因此迅速擴散;反之,則會保持沉默,對立觀點聲勢會更加浩大,如此循環往復,于是 “沉默的螺旋” 形成[2]。美國學者桑斯坦通過分析網絡世界觀點的形成過程,在《網絡共和國—網絡社會中的民主問題》中提出了著名的 “群體極化” 現象,即起初即存在某種感情傾向的成員,通過網絡互動容易形成更具感情傾向的極端觀點[3],因而,互聯網對網絡信息的影響具有兩面性。李甘林強調,網絡民意會對官員產生巨大壓力,為政府官員構建了展示政績、接受民眾檢閱與監督公權的良好平臺[4]。美國學者李普曼等首次全面論述了新聞史上的輿論傳播現象,從公眾輿論角度描述了成見、興趣、公意的形成,并提出了如何控制輿論的觀點[5]。如美國學者基恩在其名著《網民的狂歡》所強調的,鑒于數字世界里媒體 “把關人” 的缺失與言論主體的匿名性,無人為信息的真實性買單,于是,錯誤、謊言、謠傳如病毒般蔓延[6], “網絡水軍” 也應運而生。漸進決策理論創立者美國學者林德布洛姆在《決策過程》強調, “政策的制定是自上而下集體合作努力的結果,其中,行政首腦居上,普通公民居下,其他參與者居中,如同一架梯子,公民自下而上反映其觀點、偏愛”[7]。而在其信息傳遞過程中,由于利己性驅使,不同層級官員總是投其上級官員所好,人為地對信息進行 “過濾” ,以致高層級官員、政策制定者很難獲得真實、準確的信息[8],層級愈多,信息失真性愈高,政府官僚機構在政策執行過程中付出的努力也將越少。

關于公共政策的執行,影響因素眾多,有可控因素,也有不可控的意外因素,譬如自然災害、氣候變化以及某些超域效應等因素[9]。政策執行,就組織理論視角而言,本身可視為政策制定者與其執行者在業務履行過程中所產生的一種交易,實屬組織現象,鑒于此,政策執行顯然當屬典型委托—代理模型。實踐中,中央政府基于整個社會公共需要制定公共政策,政策的整體性、宏觀性與地方政府利益訴求的局部性、微觀性時常存在一定偏差,因而,雖然同為謀求最大化利益的理性追逐人,處于委托人地位的中央政府與處于代理人地位的地方政府之間存在著利益沖突[10]。在中國,公共政策執行機構是由中央至地方最基層政府之間的眾多層級構成,下級政府在其所轄區域承載上級政府所委托的地方公共事宜,委托—代理關系顯著,尤其在公共政策自中央至地方政府、由上級到下級政府自上而下執行過程中,各級政府作為 “理性經濟人” 的目標不太吻合情況下[11]。公共政策執行過程中的委托代理關系也可分為三重,委托方分別是公民與作為其代理機構的立法機關、政府行政系統、各級政府組織,對應的代理方分別是政府行政系統、各級政府組織、政府組織工作人員,但 “多重委托代理” 可能會因政府公共政策執行中的壟斷地位、代理人的偏好與私欲、信息不對稱等因素而失效[12]。威爾遜在其《美國官僚政治》中指出,消除政府官員偷懶現象的困難遠非標準的委托人—代理人理論涉及之范疇[13]。因而,只有盡可能地綜合考慮公共政策制定、執行的各種影響因素,方能估量政策制定者的行為是否實現其預期目標。丁煌[14]基于信息不對稱視角考察了眾多因素對公共政策執行的影響,并提出相關對策建議?；ヂ摼W功能的日益強大,更為解決委托—代理問題提供了極大的便利,設置專門的網絡信息管理部門,構建政府信息網絡披露機制,網絡化、電子化、大眾化政府信息管理系統,能夠有效降低公民參政、議政、監督制約政府行政權力成本,減少委托—代理層級,降低信息傳遞損耗[15]。網絡化治理下,政府能夠將自上而下垂直的單向委托代理—層級轉化為雙向互動、多元參與的網絡化結構,利用其創新性、專門化以及靈活高效等優勢處理政策執行中的目標一致、信息溝通困難及數據不足等問題,以提高政策收益。

三、網絡信息對公共政策執行效果的影響

(一)網絡信息對基層政府信息源的影響

“互聯網+” 在擴大民眾參與范圍、拓寬信息來源的同時,因囿于 “數字鴻溝” 等因素的影響可能導致信息一定程度的失真。一方面,物質生活日益改善,網絡技術與新媒體蓬勃發展,網民搜集信息、發現與分析問題的能力也日趨提升,參政議政意愿愈加強烈?；ヂ摼W為社會多方參與公共政策制定及其監督執行提供了無限廣闊平臺,電腦或者各種移動終端均能讓民眾輕松便捷參與其中,除已廣泛投產的網絡問政與電子政務平臺外, “兩微一端” 、網絡論壇等已成為網民參與公共決策的重要渠道。于是,通過互聯網,公眾可以暢所欲言,自由表情達意,充分行使話語權,真實呈現其對突發事件的目擊事實、對當前相關政策的真實感觸以及未來公共政策的態度,以益于集中民智,便于政府直接、多樣化了解民眾關于公共政策的意見建議,形成政府公共政策科學決策的依據,進一步提高公共政策的執行效益。網絡反腐借助網絡平臺使大批貪官在網民檢舉下紛紛落馬,其成效被形象喻為 “小鼠標絆倒大貪官” ,深化了反腐制度改革。此外,大數據技術不斷擴大目標樣本空間,極大提高了對經濟、社會以及網絡輿情等預測的準確性,便于公共政策制定者及時、準確、全面地把控民意動態和傾向,依據實情因地制宜出臺相應政策。 “養老金并軌” “延遲退休” 以及 “二孩政策” 的實施即是明證,決策前,政府利用互聯網廣征民意,為決策的實施提供堅實依據。

另一方面,數字鴻溝的存在一定程度上阻礙了民意的真實表達,互聯網的普及、應用存在區域和城鄉等發展不平衡特性。以CNNIC 統計為據,截至2020 年3月,城鎮與農村網民規模分別為6.49 億、2.55億,占比分別為71.8%、28.2%,網絡普及率差異顯著;同時,互聯網普及率較高的北京和較低的云南也相差甚遠,將近一倍。這種不平等性潛在地根據獲取、使用和分析信息的能力差異將網民劃分為 “信息富人” 與 “信息窮人” ,于是, “信息富人” 理所當然把控公共政策的決策權。其次,網絡信息具有自由性、廣泛性、即時性、實時互動性、高度共享性以及信息主體的隱匿性等特征,信息質量也因此良莠不齊,魚龍混雜,而信息數量更是成倍增長,無所不容。在信息發布、傳輸缺乏嚴格檢查的情況下,公眾輿論會在集體無意識與從眾心理作用下產生群體極化效應,呈現井噴式、非理性特征,形態各異的政客和利益團體利用公眾網絡表達利益訴求的機會投機鉆營,在特殊利益集團別有用心的輿論操控下,或在商業網絡 “水軍” 等因素的干擾下,網絡信息將會嚴重失真,正因如此,現實中相互攻擊、彼此丑化的現象層出不窮。這些都在一定程度上增加了政府部門捕捉真實信息的難度,降低了所獲決策信息源的真實性。

(二)網絡信息對層級制委托代理關系中信息傳遞的影響

公共政策領域在信息完全對稱情況下,鑒于作為理性經濟人,民眾和官員的完全理性及其之間的零監督成本,公眾與官員之間關于公共權力的委托代理關系運行不會失靈。但在信息不完全、不對稱情況下,委托代理雙方均具有機會主義傾向,政府官員往往占據信息優勢,約束與監督機制的非零成本為其追逐自身利益創造了條件,公眾利益與官員政績考核的不一致性使得政府官員在信息傳輸過程中往往為凸顯政績而有所保留地向上級部門傳遞信息,一定程度上違背民意、導致委托代理關系運行出現問題,頂層政府部門所得信息真實性與信息的傳遞層級呈現負相關關系。另一方面,互聯網的快速發展、電子政務等公眾參與公共政策制定、執行的平臺的構建,激發了民眾的參政熱情,改變了參政的渠道、方式,拓寬了民眾之間、官民之間的溝通途徑,使得民眾關于突發事件、熱點話題以及公共事務等事宜的呼聲、觀點與建議能夠更加有效地向上級政府部門傳遞,由此公眾輿論在公共政策的制定、執行方面起到一定的監督,甚至出現倒逼作用。同時,部分網絡公眾存在信息傳遞、交流的失范行為,一定程度上也會加強信息自下而上傳遞過程中的虛假性。信息傳遞失范行為表現為,一些網民通過 “博客” 、網絡論壇時而濫用信息發布權利,傳播未經證實的虛假或有害信息,制造公共事端;信息交流失范行為表現為,些許網民違反網絡語言規范,隨意造詞、混亂使用網絡用語,通過夸大、縮小或歪曲真實信息等方式影響信息的傳遞質量。

(三)公共政策信息的不完備性對其執行效果的影響

及時、準確、完整的公共政策信息是確保公共政策合理制定、順利執行的前提條件。現代決策理論創始人赫伯特·西蒙提出 “有限理性” 論并指出,信息的不完備性是決策成功實施的重要制約因素之一。公共政策制定涉及未來環境的多種可能選擇,制定者所面對的是一種具有不確定性的可能政策環境狀態,因而,政策制定者既無法預估政策制定所需確切成本,更無法預測執行所制定之政策的具體收益。根據穆斯的理性預期理論,不確定性源于信息的缺失,雖然可以通過搜集大量有效信息以概率化的形式降低,但對任意一次公共政策的執行來說,公共政策制定者對其執行效果依然無法準確預期,雖然制定者可以過去經驗為據,通過大量有關信息和現實需要對其預期不斷進行必要修正以消除、減少導致政策制定失誤的因素。所以,充足、完備的公共政策信息可以降低公共政策制定者行為的不確定性。

如果在公共政策設計、制定以及執行等環節沒有對公共政策的信息源進行充分調查研究與論證,吸取實踐經驗,將無法降低公共政策信息的不完備性,政策執行的風險會相應增加,更無法實現公共政策預期的理想效果,政策成功的可能性不言而喻會下降。而且,即便準備工作已無可挑剔,所制定的公共政策信息依然可能存在不完備性,因為政策的制定總是滯后于政策的執行,公共政策未來執行的環境總是無法完全理性預期的,因而公共政策實際執行的效果永遠不會超過其制定時的預期,但會隨著公共政策信息源真實性的不斷提高以及政策執行時負面偶然因素的減小而不斷提高。

四、模型構建

模型構建基于中國現行政府層級體制的現實情況。目前,中國政府層級體制大致涵蓋5個層級,即中央、省級、市級、縣級以及鄉鎮政府,因而存在4層委托代理關系,其中,省、市和縣級政府同時具備委托人和代理人雙重身份。中央政府主要負責政策制定工作,其他層級政府主要執行政策任務,而鄉鎮政府既是具體政策工作的實施者,也是政策執行的源信息傳遞者。鑒于信息傳遞者的理性 “經濟人” 特性,源信息幾乎總是不完全的,自下而上傳遞過程中總存在一定的 “消耗” ,而信息管理部門的介入則會增加信息的完全性與真實性,網絡輿論與一些不可預測的因素也會對政策的執行產生一定的沖擊。

基于上述情況,模型構建如下,假定政府官員在現有委托代理制度約束下旨在追求職位晉升,那么在信息由下向上的層級傳遞過程中,政府官員會優先傳遞既能展現自身能力,又能滿足上級官員偏好的信息。因而,信息的真實性會隨著層級傳遞鏈條的延長逐層下降,真實有效的信息總量逐漸減少。本文基于塔洛克的等級歪曲模式與丁煌的做法構建涵蓋互聯網信息的公共政策執行效益模型[14]。構建模型如下:

其中,各級政府的控制幅度均表示為w0(w0=0,1,2,…,n),因而,基層政府數量為N0(N0=w l0),l表示委托代理鏈條中的委托代理層次關系;委托代理鏈條末端的基層政府通過信息 “過濾” 向上傳遞的信息總量表示為I0(0≤I0≤1),由此,信息通過層級傳遞到達委托代理鏈條頂端的中央政府最終有效信息性” 所導致的政策制定者無法預期到的因素對政策執行效果的減損比例;

該模型將公共政策執行過程中信息損耗的因素設定如下:

1.信息傳遞過程中出現的遺漏、統計錯誤、理解偏差等非蓄意性失誤;2.塔洛克等級歪曲模式中的功利思想所導致的主觀錯誤。政府層級委托代理關系的各個環節是 “串聯” 關系,信息在任一環節扭曲,則其之后各層級所接收的信息均會產生偏離。一般來說,因素1產生的影響較小,因素2則會因政府官員的自利性或能力等問題在不同程度上扭曲信息,以至于最后所獲信息者所得信息可能嚴重失真。本文基于互聯網背景下網絡信息對公共政策制定與執行效益的影響在上述兩個因素的基礎上再做以下假定:3.互聯網輿論會對基層政府的公共政策信息源與公共政策信息傳遞過程產生影響;4.政府可通過縮減控制幅度成立專門信息管理機構強化信息的搜集、傳遞與政策執行。

以上假設可通過如下形式展示:

其中,δ(0＜δ＜1)表示設置專門的網絡信息管理系統后各級政府的控制幅度與之前控制幅度比;d i表示在第i個委托代理層級網絡輿論對信息真實傳遞的影響,d i＞1表示網絡輿論因虛假信息干擾而對信息自下而上傳遞產生了消極影響,d i=1表示沒有影響,0＜d i＜1表示產生了正面影響;λ、f分別表示網絡信息管理部門的介入對信息源與公共政策執行效益的影響,通常λ與δw0正相關,f與δw0負相關,但均不小于1,換言之,網絡信息部門提升了信息源的質量和公共政策執行的效益。

五、模型分析

根據以上模型構建,可進一步將(2)整理為

采用丁煌和定明捷做法,通過給予相關變量數值的方法展現互聯網信息對公共政策執行效果進行分析[14]。首先設定w0=6,I0=0.9,p=0.1,λ=1.1,則可以根據委托代理層級與互聯網信息管理部門的占比情況,得到互聯網信息管理部門在不同的信息傳遞監管力度下所獲得的公共政策執行效益(表1-2)。

表1 =0.5時各參數組合狀態下公共政策執行效益情況

表1 =0.5時各參數組合狀態下公共政策執行效益情況

l=4,∑l i=1 x i =4 l=3,∑l i=1 x i =3 l=2,∑l i=1 x i =2 l=1,∑l i=1 x i=1 δ=1/6 5.16 5.21 5.26 5.32 δ=2/6 68.81 34.76 17.55 8.87 δ=3/6 278.71 93.84 31.60 10.64 δ=4/6 660.64 166.83 42.13 10.64 δ=5/6 1 075.25 217.22 43.88 8.87

表2 時各參數組合狀態下公共政策執行效益情況

表2 時各參數組合狀態下公共政策執行效益情況

l=4,∑l i=1 x i =4 l=3,∑l i=1 x i =3 l=2,∑l i=1 x i =2 l=1,∑l i=1 x i=1 δ=1/6 5.10 5.16 5.21 5.27 δ=2/6 68.13 34.41 17.38 8.78 δ=3/6 275.92 92.90 31.28 10.53 δ=4/6 654.03 165.16 41.71 10.53 δ=5/6 1 064.5 215.05 43.44 8.78

首先,由表1、表2可知,當δ=1/6時,即除去均參與到網絡信息與公眾輿論管理工作中的政府部門,政府現在的控制幅度為1,那么,公共政策執行效益隨著委托代理層級的增加而下降,但變化不太顯著;同層級情況相比,公共政策執行效益可能相等。原因在于,這種情況下,政府執行公共政策的信息源恒定不變,政府控制幅度為1,其他部門均參與了網絡信息與公共輿論的管理,這些部門對公共政策執行的影響相同,但對信息自下而上傳遞的影響存在差異。表1中網絡信息以及由此產生的公共輿論 “倒逼” 政府部門盡量客觀、真實地向上級部門傳遞信息,提高了公共政策信息的真實性,使公共政策更具現實性、可操作性。

其次,當δ≠1/6時,即除去均參與到網絡信息與公眾輿論管理工作中的政府部門,政府現在的控制幅度大于1時,表1、表2情況雷同,公共政策執行效益隨著委托代理層級的增加而上升,且變化顯著;一方面,委托代理層級較高時,隨著網絡信息管理參與部門的減少,公共政策的執行效益也隨之攀升,且攀升速度與層級正相關,而在委托層級較低時,網絡信息管理參與部門的減少,公共政策的執行效益呈現倒 “U” 型變化趨勢;另一方面,隨著委托代理層級增加,公共政策的執行效益也均呈現出顯著的遞增趨勢,且在網絡信息管理參與部門較少時,增速相對迅猛。原因在于,這種情況下,政府執行公共政策的信息源恒定不變,政府控制幅度大于1,其他參數相同時,在公共政策執行過程中,層級因素對公共政策執行效益的貢獻較大;網絡信息管理參與部門減少,意味著公共政策的執行部門的增加通過層級作用對公共政策執行效益產生正向效應,委托層級較低時,效應較小;倒 “U” 型變化的特征則根源于委托代理的層級與政策執行的線性特性。

再次,如果相關參數可以連續取值,則根據表內所列特殊點公共政策執行效益取值可知,表1、表2政府控制幅度相同時,公共政策執行效益值域會出現交集;而同一表格內,不同政府控制幅度下,公共政策執行效益值域也會出現交集。原因在于,公共政策執行的效益是由委托代理層級、政府部門的分工特征(即網絡信息管理部門與公共政策執行部門各自占比)、公共政策執行的力度以及網絡信息管理部門對信息傳遞的監管等各種因素交互作用的結果,從某種程度上說,委托代理層級與政府公共政策執行部門的控制幅度具有一定的替代作用,而網絡信息管理部門對公共政策執行的效益也具有一定程度的調整作用,正因如此,某些公共政策執行的效益可以通過多種途徑實現。

六、結論及建議

綜上分析可知,互聯網背景下,網絡信息能夠從幾個方面對公共政策的執行效果產生影響。首先,政府可以對信息源進行把控以提高其公共政策信息的真實性;其次,可以通過互聯網絡信息及網民輿論對政府委托代理層級中信息的傳遞進行監控,進而 “倒逼” 各級政府部門盡可能客觀真實地傳遞公共政策信息;最后,委托代理層級與政府網絡信息管理部門控制幅度在提高公共政策執行效益方面作用雷同,對提高公共政策執行效益可謂異曲同工,因而,可以根據需要協調使用?；谝陨辖Y論,特提出以下對策建議。

第一,圍繞信息源從多角度切入采取措施,以確保公共政策信息的客觀性、真實性。首先,加強互聯網基礎設施、公民網絡參與平臺建設,創新公民公共決策參與方式,以夯實網絡參與基礎。簡言之,強化 “新基建” 規劃,完善落后農村、邊遠地區網絡設施建設,提高民眾網絡參與維權意識,使源信息盡可能多地體現大多數人關于公共政策的真實愿景;因地制宜,通過委托研究或購買服務等方式構建綜合信息參與平臺,為準確、快捷匯集熱點信息提供軟件設施;利用互聯網構建民眾參政與公共管理、公共服務的新橋梁,拓寬民眾參政路徑。其次,實事求是,堅持 “沒有調查就沒有發言權,沒有正確調查同樣沒有發言權的” 工作作風,完善網絡民意調查、搜集機制,扎實做好網絡信息調研工作,力求搜集第一手資料,具體措施可以組建專業民意調查隊伍,提高互聯網信息處理能力、職業道德以及倫理水準;鼓勵支持第三方民意調查機構獨立發展,加強網絡民意調查,精準把握網絡民意。

第二,優化公民網絡參政環境,深入分析網絡民意,以提高公共政策信息自下而上傳遞的客觀性、真實性。首先,完善網絡信息管理法規,引導民眾依法用網、理性諫言,在真實表達民意的同時,堅決打擊、依法追究散布虛假信息、制造網絡謠言的違法行為;其次,運用大數據全面、精準、科學分析網絡民意,提升網絡統計數據蘊含信息的真實性、時效性,打通政府層級之間、部門之間的 “信息鴻溝” ,實現相關政府部門之間的橫向與縱向多元協同合作;最后,培養、樹立網絡 “意見領袖” ,適時疏導網絡民意,把控輿論 “咽喉” ,公平、公正發布真實信息,鞏固主流言論,以 “倒逼” 并加強政府層級之間網絡信息傳遞的真實暢通。

第三,設置與政府管理層級相配套的規模適當的專門網絡信息監管部門,以切實保障公共政策的有效執行。首先,政府委托代理管理層級較多情況下,應適當增大專門的網絡信息監管部門規模,提高公共政策執行的監管力度,抵消公共政策信息因委托代理層級過多所導致的質量下降問題;其次,可以通過構建基于互聯網的電子政務平臺等與公眾進行實時溝通以利用公眾輿論監管公共政策執行,弱化委托代理層級,縮短信息傳遞鏈條,提升信息傳遞質量,從而提高公共政策執行效益。