人大監督與監委監督的區別分工和銜接配合

摘 ? 要：在監察委員會成立后，國家監督體制被重新整合，形成了人大監督國家機關和監委監督公職人員的二元監督體制。在新體制下，人大監督與監委監督既有區別分工，又要銜接配合。人大監督與監委監督的區別分工主要表現在監督對象、監督內容、監督標準、監督形式以及監督的法律后果等方面。人大監督與監委監督的銜接配合主要表現在人大監督與監委監督的交織點上，即人大監督中發現的公職人員違法犯罪的問題線索要移送監委調查處置;監委對由人大產生的單位提出監察建議要征得人大或人大常委會同意;監委對由人大產生的國家公職人員的問責或其它處置要先提請人大或人大常委會審批，由人大或人大常委會先行相關處置。同時，必須以新體制為契機，以《修正案》和《監察法》為依據，總結《監督法》實施十三年來的經驗與教訓，修訂完善《監督法》。

關鍵詞：人大監督;監委監督;區別分工;銜接配合;修法建議

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2020）04-0001-09

2018年3月，全國人民代表大會十三屆一次會議高票通過了《中華人民共和國憲法修正案》（即現行憲法第五次修正案，以下簡稱《修正案》）。其中重要內容之一就是在“憲法第三章‘國家機構中增加一節，作為第七節‘監察委員會”。根據《修正案》，全國人民代表大會在該次會議上還接著審議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）。隨后，國家監察委員會及地方各級監察委員會相繼成立。根據《修正案》和《監察法》規定，監察委員會（以下簡稱監委）是行使國家監察職能的專責機關，獨立行使監察權，由人大產生，對人大負責，受人大監督，平行于“一府兩院”。這就意味著，隨著《修正案》和《監察法》的通過和頒布施行，隨著國家監委及地方各級監委的成立，我國政治體制發生了新的變化，從原來的人民代表大會（以下簡稱人大）及其常務委員會（以下簡稱常委會）下的“一府兩院”體制發展為現在的人大及其常委會下的“一府一委兩院”體制。

新體制的建立，涉及到國家權力的調整和重新配置，在國家機關之間形成了新的權力關系。這不僅涉及到在全國人大常委會通過的關于監察體制改革的決定中提到的將人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監委，而且實際上還涉及到“決定”沒有提到的人大監督權的變化以及人大監督①與監委監督②的關系。關于前一方面的調整變化，目前學界已有較多的著述研究;關于后一方面的調整變化，目前學界則較少研究，重視不夠。筆者認為，從國家政治體制改革，完善人民代表大會制度的角度認識問題，后者同樣具有重要意義;同時，健全黨和國家監督體系，也必須明晰人大監督與監委監督的區別分工和銜接配合。為此，本文僅就監察體制改革后人大監督權的變化以及人大監督與監委監督的關系作一些初步的思考，以拋磚引玉。

一、《修正案》通過后人大監督權的變化

在人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）下，人大是國家的唯一權力機關，其它國家機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督。但是，這不等于說人大集中所有權力，可以行使所有權力。人大制度并不是集權體制，而是集權與分權辯證統一的體制。[1]從法治的角度看問題，人大作為民意代表機關，代表人民行使國家權力，也必須依法行使國家權力。人大制度在國家權力配置上的重要特征之一，就是人大通過立法，特別是立憲，把國家權力分類授予不同的國家機關，由這些國家機關分別依法行使。人大授出去的權力由被授予的國家機關行使，未授出去的權力為人大保留的權力，由人大自己行使。根據我國《憲法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）規定，人大擁有國家立法權、重大事項決定權、重要人事任免權和對由它產生的國家機關和國家機關工作人員的監督權。但是，《修正案》通過后，人大監督權的內涵發生了變化。根據現行《憲法》和《監察法》，監委作為行使國家監察職能的專責機關，被賦予了對所有行使公權力的公職人員的監督權，其中自然包括了對由人大及其常委會產生的國家機關工作人員的監督權。由于憲法法律已經明確把對所有公職人員的監督權賦予了監委，因此，這一方面的權力也就不是人大所保留的權力了。此時，人大所擁有的只是對相關機關履行職責，行使相關權力的監督權。這也就是說，在新體制下，人大原來的對由它產生的國家機關工作人員的監督權已經轉隸監委，人大僅保留有對由它產生對它負責的國家機關的監督權。這就是《修正案》通過后人大監督權的變化。基于這種變化，有的學者把它歸納為“人民代表大會制度下的監督國家機關和監督國家機關工作人員的‘二元監督體制”。[2]即監督國家機關的權力仍由人大行使，監督國家機關工作人員的權力統一由監委行使。人大監督國家機關和監委監督國家機關工作人員既相互區別分工，又相互銜接配合，形成國家監督體系的主體。

上述說明的是新體制下人大監督權變化的一個方面，即對由人大及其常委會產生的國家機關工作人員的監督權轉隸監委。同時，我們還必須注意到，《修正案》通過后，人大監督權變化的另一個方面，即增加了對監委的監督，由原來的對“一府兩院”的監督發展為現在的對“一府一委兩院”的監督。《修正案》第三十七條明確規定：“憲法第三條第三款‘國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。修改為：‘國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”《監察法》也對此作出了相應的規定。《監察法》第八條第四款規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。”第九條第四款規定：“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督。”這也就是說，監委分走了人大的對部分公職人員的監督權，但監委作為由人大產生，對人大負責的國家機關，其本身也必須接受人大的監督。因此，人大的監督對象，在原來的“一府兩院”的基礎上發展為現在的“一府一委兩院”。①

二、人大監督與監委監督的區別和分工

“二元”監督體制，首先表現為人大監督與監委監督的區別和分工。根據《憲法》和《監察法》，筆者把它們之間的區別和分工梳理歸納如下：

第一，從監督對象上看，人大監督的對象是國家機關，即由人大產生，對人大負責的國家機關。在中央層面，包括對國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的監督;在地方層面，包括對本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院（簡稱“一府一委兩院”）的監督。②監委的監督對象是所有公職人員，具體包括中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員;法律法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員;國有企業管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;以及其他依法履行公職的人員。③

第二，從監督內容上看，人大監督的內容是工作監督，即對監督對象的工作情況的監督。④具體包括對立法工作的監督、對法律實施（執法工作）的監督、對政府行為（主要是對財政和政府責任）的監督、對監察工作的監督、對司法工作的監督、對人事工作的監督以及對軍事和外交工作的監督等。⑤其目的是保證監督對象嚴格依法開展工作，在憲法法律規定的職權范圍內開展工作;正確履行憲法法律賦予的職權，實現憲法法律賦予的職能;切實執行人大及其常委會做出的決定，完成好人大及其常委會交給的任務。監委監督的內容是廉政監督，即對監督對象的廉政情況的監督。具體包括對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查;對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查;以及區別不同情況依法作出政務處分、行政問責、“移送”等決定。⑥其目的是實現國家監察全覆蓋，深入開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴，推進國家治理體系和治理能力現代化。①

第三，從監督標準上看，人大監督作為工作監督，其監督的標準不僅僅包括國家法律，即合法性監督，而且還應包括社會情理和工作規定，即合理性監督和“合規性”監督。所謂合法性，是指以國家法律為標準，監督國家機關是否按照國家法律的規定行使職權、開展工作，是否在國家法律規定的范圍內行使職權、開展工作，是否依據國家法律規定的程序和規范行使職權、開展工作;所謂合理性，是指以社會公認的情理為標準，監督國家機關的工作是否符合情理，是否公平公正。有時，國家機關的權力行使并沒有達到違反法律的程度，但卻顯失公平公正，不合情理，有悖于人民的意志和利益，人大也要實施監督，督促糾正;[3]所謂“合規性”，是指以對工作的要求（核心是工作質量和工作效率）和目標（核心是工作的數量指標）的規定為標準，監督國家機關的工作是否達到了工作要求，實現了工作目標。（特別說明，這里的“規”不是指法規或規章，而是特指對工作要求和目標的規定。）比如，每年的人大會議對政府工作報告的審查都必然包含有對政府執行國民經濟和社會發展計劃以及國家財政預算情況的審查等內容。不同工作的工作要求和工作目標不一樣，或不完全一樣，但必須有要求和目標則是一樣的。因此，人大除了對國家機關的工作進行合法性和合理性監督外，還必須以對具體工作的具體要求和目標的規定為標準對該工作進行“合規性”監督，以保證國家機關的工作達到工作要求，實現工作目標，以保證國家機關工作的效率和效益。這是工作監督的特有標準。監委監督是廉政監督，是從“開展廉政建設和反腐敗工作”的角度對公職人員的履職情況的監督。②廉政監督通用的標準包括國家法律、行政紀律和職業道德、社會公德。上文提到的《監察法》中強調的“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”，實際上不僅說明了監督的內容，而且包括了監督的標準。

第四，從監督方式上看，人大的工作監督屬于一般監督，是權力機關對工作機關執行權力機關的決定，完成權力機關賦予的任務的監督，是以保證工作落實和完成任務為目的的一般監督，因此，其通用的是以監督主體自身的（了解情況的）活動為主，監督對象和第三方配合為輔的方式開展監督，比如通過聽取和審議工作報告或專項工作報告，審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告以及國家預算和預算執行情況的報告，開展法律法規實施情況的檢查，規范性文件備案審查，開展詢問、專題詢問、質詢等活動，以及組織特定問題調查等方式開展監督。③監委的廉政監督屬于專責監督，是為防范職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴而開展的專責監督，是依據憲法和法律授權可以對監督對象采取行政強制措施和技術調查措施的方式開展的監督，比如查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等方式。④

第五，從監督的法律后果上看，人大監督的法律后果是對監督對象工作的客觀評價和作出相應的決定或決議，包括肯定性的和否定性的兩種情況。根據我國《憲法》和《監督法》，主要有聽取工作報告后的審議通過或不通過，審查國民經濟和社會發展計劃以及財政預算案后的批準或不批準，以及執法檢查、特定問題調查、質詢程序完成后的肯定性或否定性結論，以及對具體工作中存在問題的批評建議和對與上位法相抵觸的或不適當的規范性文件的撤銷等。⑤監委監督的法律后果一般有五種情況：對有職務違法行為但情節較輕的公職人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉;對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;對廉政建設和履行職責存在問題的監察對象所在單位提出監察建議。同時，監察機關經過調查，對沒有證據證明被調查人存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件，并通知被調查人所在單位。①

綜上，人大監督是各級人大及其常委會實施的對由其產生、對其負責的國家機關的工作情況的監督，是綜合運用合法性、合理性、“合規性”標準開展的一般監督，是以主體自身的（了解情況的）活動為主，監督對象和第三方配合為輔的方式開展的監督，是對監督對象的工作做出客觀評價并產生肯定性或否定性法律后果的監督;監委監督是各級監委實施的對所有行使公權力的公職人員的廉政情況的監督，是以法律、紀律和道德為標準開展的專責監督，是在發現問題線索基礎上可以對監督對象采取一定的行政強制措施和技術調查措施的監督，是有權做出相應的處置決定的監督。

三、人大監督與監委監督的銜接和配合

人大監督與監委監督的上述區別和分工，是基于憲法和法律的授權而產生的，是人大作為國家權力機關在國家機關之間的權力重新分配，賦予監委對所有公職人員進行監察而產生的。監委權力來自人大授權，由人大產生，對人大負責，受人大監督，從某種意義上也可以說，監委是人大授權的代表人大行使對所有公職人員的監察權的專責機關，是實現人大監督權的一個重要的組織保證。因此人大監督與監委監督的權力來源是統一的，監督目的是一樣的，人大監督與監委監督存在著一致性的政治基礎和組織基礎。因此，我們既要看到人大監督與監委監督的區別和分工，更要看到人大監督與監委監督的銜接和配合。人大監督與監委監督是黨和國家監督體系中的兩個重要組成部分。這兩個重要組成部分之間存在著密切的相互關聯的關系。人大監督的對象和內容是國家機關的工作情況，而國家機關的工作是由國家機關的公職人員來執行的。國家機關的工作沒有做好，實質上就是國家機關公職人員的失職或瀆職，必然要追究國家機關公職人員的責任。反之，監委監督的對象和內容是國家機關公職人員的履職情況，而公職人員的履職情況客觀上表現為其所在的國家機關的工作情況。同理，國家機關公職人員沒有盡到應有的職責，也必然影響到其所在的國家機關的工作。因此，監督國家機關和監督公職人員是相互關聯，難以截然分開的。人大監督與監委監督雖然在規范意義上存在著區別和分工，但在具體工作中則往往是交織在一起的，它們在監督工作中需要有很好的銜接和配合。這就需要我們在認識和把握人大監督與監委監督的區別和分工的基礎上，進一步認識并處理好人大監督與監委監督的銜接和配合關系。

同樣，根據《修正案》和《監察法》的相關規定，筆者認為，在實踐中、在具體工作中，人大監督與監委監督的銜接和配合主要表現在以下三個方面，或者說，重點要處理好以下三個方面的關系：

一是人大及其常委會在開展對國家機關的監督工作中發現國家機關公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置;②監察機關對人大或人大常委會移送的案件應該認真對待，積極組織調查，及時作出處置決定或提出處置意見。人大及其常委會移送的涉嫌職務違法或者職務犯罪的公職人員可以分為兩種類型：由人大或人大常委會選舉或任命的國家機關公職人員和其他國家機關公職人員。對于前一種公職人員，監察機關在調查結束后，應當將調查結果及處置意見呈報人大或人大常委會，征得人大或人大常委會同意后，再行處置;①或者首先由人大或人大常委會對涉事的公職人員進行罷免或撤職處理，然后再由監察機關依法處置。對于后一種公職人員，監察機關可以直接依法處置，但為了配合人大及其常委會的工作和接受它們的監督，也必須將調查結果和處置決定報送人大常委會備案。②

二是監委在開展對公職人員的監察工作中若發現監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在問題，需要對監察對象所在單位提出監察建議的，如果該單位是屬于人大監督對象的，比如“一府兩院”，應該首先將調查結果和擬提出的監察建議呈報人大或人大常委會，征得人大或人大常委會同意后再提出監察建議。③如果人大或人大常委會同意了監委的監察建議，該監察建議的執行情況便成為日后人大對該單位監督的重要內容之一;如果人大或人大常委會對調查結果或監察建議有不同看法的，監委應該尊重人大或人大常委會的意見，該監察建議便不成立。因為，對于由人大產生的國家機關的監督權屬于人大及其常委會，監委與這些國家機關是平行關系，監委本身也由人大產生，對人大負責，受人大監督，所以，對屬于人大及其常委會監督對象的單位的監察建議必須征得人大或人大常委會的同意，獲得人大或人大常委會的配合和支持。同時，監委征求人大或人大常委會的意見，獲得他們的同意，也是監委接受人大監督和對人大監督國家機關工作的配合和支持。

三是監委在開展對公職人員的監察工作中若發現相關領導人員履責不力、失職失責，需要進行問責的，如果該領導人員是由人大或人大常委會選舉或任命的，監委必須將調查結果和問責建議呈報人大或人大常委會，由人大或者人大常委會審議決定是否提出問責。④人大或人大常委會必須在規定的時間內開會審議，作出決定。人大或人大常委會開會審議時，監委負責人或辦案人員必須列席會議，向人大或人大常委會具體匯報調查結果及問責建議，并回答人大代表或人大常委會成員的詢問。如果人大或人大常委會同意該問責建議，就以人大或人大常委會的名義進行問責;⑤如果人大或人大常委會不同意該問責建議，監委應該尊重人大或人大常委會的意見。因為，由人大或人大常委會選舉或任命的干部，其權力來源于人大或人大常委會，對其的處置權也首先應該屬于人大或人大常委會，就工作上的失職失責來講，是否問責必須由人大或人大常委會決定，并由它們進行;如果要進行問責以外的進一步處理，還必須由人大或人大常委會先行罷免或撤職處置，甚至取消其人大代表資格，然后才能由監察機關依法處置。

總之，人大監督與監委監督的銜接和配合主要表現在人大監督與監委監督的交織點上，即人大或人大常委會在對國家機關的工作監督中發現的公職人員違法犯罪的問題線索要移送監委調查處置;監委對由人大產生、對人大負責、受人大監督的單位提出監察建議要征得人大或人大常委會同意;監委對由人大產生的國家公職人員的問責或其它處置要先提請人大或人大常委會審批，由人大或人大常委會先行相關處置。上述三個方面的銜接和配合的具體建議，既體現了人大監督與監委監督的區別和分工、監督的性質不同和各負其責，又維護了人大的權力機關的地位和監委由人大產生、對人大負責、受人大監督的定位;既維護了人大及其常委會在監督國家機關工作中的主體地位，又發揮了監委對公職人員廉政監督的專責職能，可以有效地把人大監督與監委監督有機連接起來，發揮好監督合力的作用。

四、新體制下《監督法》的修訂完善建議

基于新體制下人大監督權的調整變化和新出現的人大監督與監委監督的區別分工和銜接配合問題，有必要以監察體制改革為契機，以《修正案》和《監察法》為依據，根據黨的十九屆四中全會提出的“健全黨和國家監督制度”①的精神，修訂《監督法》，以保證國家法律體系的權威性和一致性。具體建議如下：

（一）增加監察委員會為人大監督對象

如上所述，在新體制下，人大的監督對象增加了監察委員會。《修正案》第三十七條明確規定：“憲法第三條第三款‘國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。修改為：‘國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”《監察法》也對此作出了相應的規定。《監察法》第八條第四款規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。”第九條第四款規定：“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督。”為此，《監督法》也必須作相應的修改，即《監督法》第五條“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法。”修改為：“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、依法監察、公正司法。”

（二）增加人大監督與監委監督銜接和配合的內容

在監察體制改革后，人大原有的對由人大產生的國家機關主要領導人員的監督權已經轉隸監委，客觀上形成了人大監督國家機關和監委監督公職人員的二元監督體制。在這種二元監督體制中，人大監督與監委監督既相互區別分工，又相互銜接配合。因此，有必要修訂《監督法》，增加這一方面的內容。建議在第一章總則中增加一條規定，人大對國家機關的工作監督與監委對公職人員的廉政監督既相互區別分工又相互銜接配合。人大在監督工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置;監委對于由人大產生的公職人員的問責決定或其它處置意見要先提請人大審批，需要問責的由人大問責，需要進行其它處置的，由人大先行相關處置，再由監委依法處置;監委對于由人大移送的其他一般公職人員，在調查結束后，要把調查結果和處置意見報人大備案;監委作出的對屬于人大監督對象的單位的監察建議，應該呈報人大或人大常委會，征得人大或人大常委會同意后再提出監察建議。

（三）刪除現有《監督法》第八章的內容

《監督法》第八章“撤職案的審議和決定”是以對公職人員的監督為基礎的，在對公職人員的監督權轉隸監委后，人大已經不擁有這方面的職權了。因此，《監督法》第八章已經沒有存在的憲法基礎了，應該刪除。至于上述提到的監委在監察工作中涉及到的對由人大產生的公職人員的問責或其它處置決定要呈報人大審批，由人大先行相關處置（包括罷免和撤職）的權力，實際上是屬于人大對監委工作的監督權和人大對由它產生的公職人員的人事決定權，而非人大對公職人員的監督權。因此，在《監督法》中刪除第八章與人大行使對由它產生的公職人員的處置（主要是罷免和撤職）權不矛盾。

此外，《監督法》從2007年1月施行至今，已有十三年，也有必要總結十三年的經驗與教訓，進一步完善《監督法》。基于這一方面的考慮，筆者認為修訂《監督法》還應該一并考慮以下幾點內容。

（四）增加各級人大作為監督權主體，完善各級人大作為監督權主體的相關內容

目前《監督法》的調整范圍僅為規范人大常委會的監督工作。根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法釋義》，關于《監督法》的調整范圍，在立法過程中，曾經有過三次變化。即從調整范圍規定為全國人大及其常委會到全國人大及地方各級人大，再到各級人大常委會。據解釋，最后把調整范圍規定為各級人大常委會的主要考慮有兩點：一是，人大和人大常委會的具體監督職權有所不同，人大主要是聽取和審議“一府兩院”的工作報告，審查和批準國民經濟和社會發展計劃與計劃執行情況的報告、預算與預算執行情況的報告。但是，各級人大一年通常只開一次會，不可能對“一府兩院”工作實施經常性的監督。經常性監督的職權是由人大常委會行使的。二是，在當時各地方為加強人大監督工作所進行的探索和需要加以規范的，也集中在如何加強和完善人大常委會對“一府兩院”工作的監督問題上，所以，在制定《監督法》時只規定人大常委會的監督工作。[4]13-14筆者認為，在當時相對缺乏經驗，在一些問題上仍存在較大分歧的情況下，先行制定已經達成一致意見的急需解決的適用人大常委會監督工作的《監督法》是可取的，但是，各級人大，作為最重要的監督權主體，沒有相應的法律規范，這畢竟是一個缺憾。因此，經過了到現在已有十三年以上的實踐探索，從“健全黨和國家監督制度”角度考慮，根據《修正案》和《監察法》修訂《監督法》，也有必要從全局考慮完善《監督法》，補上原有的缺憾。所以，修訂《監督法》的內容還應該增加各級人大作為監督權主體，完善各級人大作為監督權主體的相關內容，并相應地把名稱改為“中華人民共和國各級人民代表大會及其常務委員會監督法”。根據憲法和相關法律規定，各級人大的監督權主要有三個方面的內容：一是，聽取和審議人大常委會工作報告，聽取和審議“一府兩院”工作報告;二是，審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告，審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告;三是，改變或撤銷人大常委會不適當的決定。據此，《監督法》有必要設專章對人大行使上述各項監督權的具體要求、程序規范和法律后果作出明確規定，同時，在其它章節中相應補充完善與各級人大的監督相關的內容。

（五）建議在人大下增設“監督工作委員會”，在《監督法》中明確規定“監督工作委員會”的工作職責、工作規范和工作程序

如前所述，監督工作是人大需要開展的經常性的工作，需要專門的工作機構。早在1988年3月，時任全國人大常委會副委員長陳丕顯在全國人大七屆一次會議上所作的《全國人大常委會工作報告》中就提出：“需要認真總結這些年來開展監督工作的經驗，建立監督工作的專門機構，……”[4]4，但是，時至今日全國人大及其常委會下仍然沒有開展監督工作的專門機構，這不能不說是人大監督效果不夠理想的一個重要原因。監察體制改革，監察委員會的建立，可以說部分解決了這個問題，但沒有完全解決這個問題。監委雖然由人大產生，對人大負責，受人大監督，但實際上是相對獨立于人大的行使國家監察權的專責機關，它的監督對象僅限于公職人員，人大及其常委會仍然保留了對由其產生、對其負責的國家機關的工作情況的監督權。對國家機關工作的監督也仍然是經常性的工作，也還需要有一個專門的工作機構。這個工作機構，可以建立于人大下面，也可以建立于人大常委會下面，但是，人大監督包括了人大對人大常委會工作的監督，因此，筆者認為，這個工作機構應該建立于人大下面比較合適。建議在人大下面增設一個專門委員會——監督工作委員會，協助人大施行人大監督工作之職責。在人大閉會期間，監督工作委員會受人大常委會領導。為此，在《監督法》中，應該補充監督工作委員會工作職責、工作規范和工作程序的相關內容。

（六）完善人大監督的法律后果的規定

從目前的《監督法》看，對監督的法律后果的規定過于原則、過于抽象，僅有針對單位的規定，沒有針對相關責任人的規定。比如，關于聽取和審議專項工作報告以及聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況報告和審計工作報告的法律后果都僅規定形成審議意見或作出決議，只要求報告對象“對審議意見研究處理情況或者執行決議情況”再向常委會報告，而后常委會將所有這些材料“向本級人大代表通報并向社會公布”①。關于法規實施情況的檢查的法律后果也僅規定“執法檢查組應當及時提出執法檢查報告”，常委會審議后將“對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告”一并交由執法檢查對象研究處理，執法檢查對象應當將研究處理情況報告常委會，必要時，常委會還可以組織跟蹤檢查，最后將上述材料向本級人大代表通報并向社會公布。②關于質詢案的法律后果，也僅規定到“提質詢案的常委會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復”③等等。這樣，監督的“板子”拍不到相關機關領導和責任人的屁股上，不會引起相關機關領導和責任人的足夠重視。這使得人大監督的效果大打折扣，這與人大作為最高層次、最具權威的監督機關的地位很不相稱。鑒于此，筆者建議，修訂《監督法》時，應當完善人大監督的法律后果的規定。必須明確規定，出現否定性法律后果的單位領導及相關責任人的法律責任。比如，對相關領導人或責任人的問責，引咎辭職，提出撤職建議案，移送監委調查等。

參考文獻：

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責任編校 ? 王學青

Abstract： After the establishment of the supervision commission， the state supervision system was reintegrated， a dual supervising mechanism of the National Peoples Congress and the Supervision Committee for government employees having come into being. There should be division as well as connection and cooperation between the two within the dual mechanism. Their division is mainly reflected in the object， affairs， standards and form of supervision and related legal consequences. Their cohesive cooperation is mainly manifested at the handover point of the supervision， i.e. clues of crimes committed by public employees found by National Peoples Congress should be transferred to the Supervision Commission for investigation; Supervision opinions proposed by the Supervision Committee on organizations produced by National Peoples Congress should be approved by the Congress or its standing committee; The Supervision Committee should obtain approval from National Peoples Congress or its standing committee when claiming accountability on government employees elected by the Congress for it to take prior measures. Parallel to that， taking advantage of the new mechanism， the Supervision Law is to be modified and perfected by summarizing the experience and lessons learned during the thirteen years of the implementation of the Supervision Law based on the Amendments and the Supervision Law.

Key words： supervision of the National Peoples Congress; supervision of the Supervision Commission; function separation; connection and cooperation; law-amendment suggestions