黑龍江省煤炭資源型城市轉型的困境與對策

王杰

[摘 要] 黑龍江省煤炭資源型城市在轉型過程面臨著資源枯竭、產業結構不合理、替代產業難興、地方財政困難、人口流失嚴重、生態環境破壞嚴重等困境，為破解困境提出了創新政府管理體制、推進產業升級、積極培育替代產業、拓寬融資渠道、加大生態環境保護力度等對策。

[關鍵詞] 煤炭資源型城市;轉型;黑龍江省

[中圖分類號] F290[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0012-02

黑龍江省煤炭資源型城市曾經都是煤炭工業強市，是國家重要的煤炭和電力生產基地，多年來為國家建設和發展做出了重要的貢獻。但是近年來，由于國際國內經濟環境的變化，四煤城經濟形勢急劇惡化，GDP出現了前所未有的負增長。經濟下滑，導致人口嚴重外流，步入經濟下滑—收入下降—人才外流的不可持續發展的惡性循環怪圈。而四煤城在黑龍江省經濟發展中占有重要的地位，2018年全省實現地區生產總值為16361.6億元，四煤城實現地區生產總值共1582.1億元，在四煤城經濟非常困難的情況下仍然占到全省地區生產總值的9.67%，因此加快四煤城轉型，使四煤城破繭重生，盡快走出困境實現可持續發展是黑龍江省面臨的一項戰略性攻堅任務，也是實現經濟高質量發展的主要任務。

一、黑龍江省煤炭資源型城市面臨的困境

黑龍江省煤炭資源型城市主要功能或重要功能是向社會提供礦產品及其初加工產品等資源型產品。在煤炭資源型城市轉型過程中這些城市都面臨著種種障礙，資源枯竭或將要枯竭，其企業經濟困難，下崗職工人數較多，居民生活困難，社會矛盾增加，可持續發展面臨嚴峻的挑戰。

（一）產業結構不合理，替代產業難興

由于煤炭資源型城市在經濟上嚴重依賴資源開采和加工業，是以煤為主的產業結構，產業結構比較單一。在產業結構中，第二產業通常占GDP的60%以上，第一、三產業發展嚴重滯后。由于多年“一煤獨大”而導致其他產業沒有發展壯大，陷入“資源詛咒”假說。這種“一煤獨大”的單一產業結構抵御市場風險能力十分脆弱，同時也“擠出”了其他生產性的組織或經濟活動的發展，導致其他產業多年發展緩慢，替代產業難興。

（二）歷史欠賬包袱重，財政困難

煤炭資源型城市由于多年資源開采而造成了城市基礎設施老化問題長期積累，城市承載能力不足。一些大型煤礦企業都存在“企業辦社會”的問題，現在將這些原來由企業承擔的社會職能移交市政后，增加了政府財政支出的壓力。而近些年來，煤炭企業經營困難，稅收下降，財政收入無法保障城市轉型和改善民生的艱巨任務。四煤城都處于嚴重的財政赤字，入不敷出、財政困難的狀態。

（三）人才結構單一，下崗失業等社會問題嚴重

黑龍江省煤炭資源型城市支柱產業是煤炭及相關產業，煤炭企業由于減員增效等原因，導致下崗失業人員劇增，而這些下崗失業人員屬于結構性失業，勞動技能單一，文化水平單一，如果沒有重新培訓或接受再教育的機會以掌握新技術，就很難再找到工作。又由于煤城下崗失業人員年齡較大，所以再就業困難重重，造成煤城的社會保障任務非常艱巨。由于煤城經濟困難，稅收下降，財政收入無法保障城市轉型和改善民生的艱巨任務，因此造成了社會矛盾集聚，存在著大量的社會不穩定因素。

（四）人口流失嚴重

黑龍江省煤炭資源型城市目前面臨的最主要的問題是人口流失嚴重。2018年末七臺河全市戶籍人口77.71萬人，比上年減少0.89萬人，18歲至59歲的勞動力人口占比66.6%;雙鴨山2018年末戶籍總人口為140.85萬人，比上年減少1.4萬人，勞動力人口占比66.58%。據2018年的統計數據，七臺河和雙鴨山戶籍人口減少2.29萬人，而實際勞動力人口減少更多，很多人雖然戶籍留在四煤城，而實際在異地生活和工作，四煤城都存在人口嚴重流失、人口老齡化的問題。人口流失會進一步導致經濟不景氣，而經濟環境惡化又會導致人口流失加劇，經濟愈發不景氣。

（五）生態環境破壞嚴重

由于長期對礦產資源進行掠奪式、粗放式的開采和利用，不重視環境的綜合治理與保護，黑龍江省煤炭資源型城市的生態環境遭到了嚴重的破壞。從上世紀五十年代開始至九十年代，四煤城開采規模不斷擴大，隨著井下開采范圍不斷擴大，礦區及周邊建筑物受到影響，居民住宅成片被破壞，部分學校、醫院等公共建筑物、基礎設施及大面積農田受到損壞，造成耕地減少、滑坡、泥石流、水土流失、水質污染、重金屬污染、大氣污染等嚴重的環境和生態問題。經過政府十幾年不斷治理，投入了巨額資金治理，采煤沉陷區問題有所緩解，但是沉陷區的治理問題仍然沒有完全結束，在治理過程中受資金所限及政策執行問題，仍有沉陷區群眾上訪，給地方增加了許多不穩定因素。

二、破解黑龍江省資源型城市轉型困境的對策建議

煤炭資源型轉型是一項艱巨而復雜的社會系統工程，包括社會、制度、經濟等多個方面。對于黑龍江省來說，雖然經濟發展是首要目標，但是公平的背后是效率的考量，因此沒有公平的社會、制度環境，經濟也是很難發展起來的。因此黑龍江省煤炭資源型城市轉型應該是經濟、社會、制度等多方面的共同轉型。

（一）創新觀念，創新政府管理體制

實現煤炭資源型城市轉型首先需要深化行政管理體制改革，改變原有的觀念作風，推進政府管理創新，打造全方位多角度服務區域經濟社會發展的“品牌”政府。

1.精簡行政機構。提高政府審批效能，為發展開辟綠色通道。按照“精簡、統一、效能”的原則，設立精干的管理機構，整合相關職能，減少管理層級。精簡統一的機構設置避免了職能重疊，責權沖突，簡化行政手續，提高辦事效率。從簡化審批環節、縮短審批時限等方面著手，實現最短工作日辦結。

2.增強服務意識。調整與經濟發展不適應的管理制度與政策，改變不合理的管理方式與行為，增強服務意識，為經濟發展創造良好的經濟發展環境，政府職能的重心轉向社會管理與公共服務。

3.優化營商環境。秉承親商、親民服務理念，為企業和居民辦實事、解難事，營造省委省政府提出的“辦事不求人”的環境氛圍。細化企業走訪機制，定期主動上門為企業服務，尤其是走訪中小企業、小微企業，了解企業的難處，協助企業解決困難問題，贏得企業的信任和認可，成為“品牌”政府，使企業就為政府的服務而來四煤城安家落戶。

（二）推進產業升級，做優做強重點產業

在推進產業升級的過程中，充分考慮原料、市場、技術、人才等因素，注重發揮地區優勢，因地制宜地延長產業鏈，做優做強重點產業。

1.依托煤、延伸煤，積極推進“煤頭化尾”，大力發展現代化煤化工產業。從當前和今后一個時期來看，煤炭及相關產業仍然是四煤城懶以生存的根本，必須想辦法做好煤炭精神加工產業，讓原煤資源的利用率實現最大化。黑龍江省四大煤城保有儲量199億噸，可開采70-80年，加上蒙煤、俄煤等域外資源，發展煤化工產業有充足的資源保證。以新興煤化工產業園為依托，發揮四煤城多年形成的產業基礎、技術和人才優勢，運用高科技延伸產業鏈條提升產品競爭力。重點發展以焦油、煤氣、笨和焦炭為原料源頭的四大延伸產業鏈條，開發建設輕烴、LNG、筑路瀝青、碳纖維、乙二醇等現代煤化工項目，加快構建形成以醇、酸、烴、醚、脂及下游產品和碳質材料、清潔燃料等產品為主的多元煤化工產業體系，實現煤炭資源高值轉化和綜合利用。

2.大力推進石墨產業發展。黑龍江省是石墨資源大省，其中鶴崗市占37.08%、雞西市占34.77%、七臺河市占24.02%，這三地石墨資源之和占到全省地95%以上。石墨資源豐富為黑龍江省煤炭資源型城市帶來了新的機遇。但是受市場利益驅使、地方保護、歷史遺留等因素影響，石墨開采處于粗放式，工藝落后，初級產品多，精深加工少，產業鏈條短，附加值低，缺少高端產品，科技含量和市場占有率不高。因此有關部門要制定產業規劃，提升深加工水平和產品科技含量。根據黑龍江省礦業布局和區域經濟發展要求，科學合理劃定石墨重點開采區、限采區、儲備區和禁采區，實施保護性開采。整合小企業，支持企業做大做強，培育石墨深加工龍頭企業。構建企業+科研機構模式，鼓勵石墨企業與國內外知名的科研院所合作，加快石墨新材料技術研發。以石墨烯產業、新能源材料產業的快速發展帶動傳統石墨深加工產業的發展和轉型升級，加快推進石墨產業園區建設，探索產學研一體化，使資源和技術、資金、產業項目緊密聯合，打造石墨精神加工項目，增強黑龍江省石墨產品的競爭力。

（三）積極培育替代產業

發展替代產業，可以徹底擺脫對原來資源的依賴，這一目標是從城市整體和長遠發展目標出發，引入全新的替代產業，逐漸退出傳統產業領域，產業非資源化。一是大力培育自主品牌企業。以實施自主品牌企業培育計劃為抓手，通過平臺向企業集中、人才向企業集聚、政策向企業集成，大力培育企業自主創新能力;深入實施“扎根計劃”，在新興產業領域選擇一批有創新特色、有核心技術、處于行業領頭羊地位的企業給予重點支持，努力培育一大批銷售超10億元的科技型小巨人企業;引導企業實施名牌戰略，推動企業爭創各級名牌產品稱號，培育馳（著）名商標，創建更多區域性、全國性品牌，打造以科技上市企業、自主品牌企業、高新技術企業和民營科技企業為骨干的創新梯隊。二是大力發展綠特色農業。在煤炭資源型城市轉型過程逐步提升農業的比重，在傳統農業的基礎上發展質量效益型的強綠特色農業。隨著生活水平的提高，人們更加注重吃的安全、吃的營養、吃的健康，高端農產品市場需求旺盛，因此綠特色農業市場前景廣闊。以特色種植、特色養殖、林下產業、水產業為重點，積極推進產業基地建設。三是加快發展現代服務業。重點推進生產性服務業、城市服務業、旅游休閑觀光服務業的發展。

（四）完善投融資體系，拓寬融資渠道

在黑龍江省煤炭資源型城市經濟轉型轉型過程中，資金匱乏的問題十分突出。而資源型城市的轉型，無論是原有資源產業的退出，還是替代產業的培育和發展，解決就業、社會保障問題等都離不開資金的支持。一是由政府主導建立資源型城市轉型基金。主要用于發展城市的新興產業和替代產業。二是積極利用民間資本。民間資本的介入可以彌補政府財政困難的問題，積極拓寬民間資本的投資渠道，吸引民間資本。三是創造條件吸引國內外資金。創造良好的投資環境，大力開展招商引資，以誠感商，吸引國內外資金的投入。

（五）加大生態環境保護力度，經濟發展與生態文明和諧并進

生態建設與環境保護問題也是資源型城市普遍存在的突出問題。因為在自然資源開發利用過程中對其生態環境造成了嚴重的危害。因此資源型城市要實現轉型，必須要加大生態環境的保護力度。一是產業升級轉型。建立節能評估、環保準入和落后產能淘汰制度，堅決不上不符合節能環保要求的項目，把服務型經濟和創新型經濟作為產業轉型升級的重要方向。二是大力發展循環經濟。不斷完善、延伸生態產業鏈條，積極鼓勵企業從產品設計、原料選用、工藝控制、廠房建設等不同層面開展清潔生產、中水回用和節能降耗等循環經濟試點。三是強化生態綜合管理。堅持開發與保護并重，建設高水準的基礎設施和污水處理等設施，建立生態管理長效機制，持續開展生態修復工程，提升環境監測能力，發現問題及時處理。

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