內蒙古農牧區金融供給側結構性改革路徑研究

李文闊 朝魯門 李靖宇

[摘 要] 金融資本是制約內蒙古農牧區發展的最重要因素，農牧區金融體系尚未完善、金融基礎設施建設滯后、政策異化等問題困擾著內蒙古農牧區金融的發展。政府應著力構建政策金融和合作金融雙軌發展為主的農牧區金融體系，助力農牧區商業金融降低利率，使農牧區商業金融向普惠金融轉型，并加強農村金融法制化建設。金融機構應加強農牧區金融產品創新力度，探索國有大型商業銀行與農村金融機構合作的新模式。

[關鍵詞] 內蒙古;農牧區金融;政策異化;普惠金融;金融供給側結構性改革

[中圖分類號] F640[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0154-02

一、引言

隨著供給側結構性改革的持續深化，內蒙古經濟發展質量與效益均得到穩步提高，三農三牧在總體發展中保持著良好態勢，2019年全區糧食生產實現“十六連豐”，牛羊肉等主要畜牧產品也在較小的波瀾中總體發展向好，實現全年20個國家貧困縣摘帽和676個貧困嘎查村出列以及14萬貧困農牧民脫貧。良好數據的背后顯現出內蒙古農牧區的貧困現狀，以及脫貧后在貧困線邊緣掙扎的身影。2020年是全面小康社會目標實現之年，也是我國脫貧攻堅收官之年，實現小康社會和脫貧攻堅目標任務，離不開農牧區金融的支持。基于內蒙古農牧業基礎設施投資需求額度大、生產周期長、農牧產品利潤率低、農戶有效擔保不充分等生產經營弱質化問題，農牧區金融的供給側結構性改革有待進一步加強。

二、內蒙古農牧區金融供給側存在的問題

（一）農牧區金融體系尚不完善，供需結構不合理

內蒙古現有的農牧區金融體系是以中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行等國有大型商業銀行的商業性金融為主、中國農業發展銀行等的政策性金融為輔，農牧區合作社、村鎮商業銀行、小額借款機構等為補充的金融體系。目前三農三牧問題在內蒙古依然嚴峻，農牧區整體收入較低，如2019年內蒙古農牧區常住居民人均凈收入僅為1467元，而商業金融的主要目的是在保證資金安全的同時創造最大收益，因此，以商業金融為主的農牧區金融體系與內蒙古的基本情況不能完全吻合。

（二）金融基礎設施建設滯后，農牧區金融供給缺口較大

內蒙古地廣人稀，農牧區村落和人口分布均極其分散，國有大型商業銀行和中國農業發展銀行等政策性金融機構在內蒙古農牧區的覆蓋度有限，且絕大部分分布于城市與縣域中心，覆蓋面過廣，難以根據農牧區的具體情況進行精準施策。因此，農牧區商業性金融的重擔主要由農商銀行或農村合作社承擔，而農村合作社和農商銀行的資本能力有限，對風險的抵御能力較低，在農牧區金融政策上與國有大型商業銀行相比較，對金融安全的要求更為嚴格，導致農牧區金融資本更多地流向企業與生產能力較強的農牧戶，傳統農牧業生產投入與基礎設施難以獲得金融支持。大型商業銀行的區位因素以及農村合作社和農商銀行的資本能力因素造成了農牧區金融巨大的缺口，催發了內蒙古農牧區非正規金融不良發展，嚴重擾亂了金融市場秩序。

（三）農牧區金融政策異化問題嚴重

由于農牧區金融供需結構的突出矛盾，農牧區金融發展更多依靠國家宏觀政策引導和規范。截止到2020年初，中共中央發布的中央1號文件有20余份與農牧區金融密切相關，連續地1號文件強調農牧區金融，說明了農牧區金融在我國發展的重要性，也說明農牧區金融實施和普及的難度之大。在農牧區金融政策實施和執行過程中，特別是近些年，內蒙古財政向房地產和重工業傾斜的趨勢顯著，“象征性執行”、“選擇性執行”、“觀望性執行”等“異化”執行農牧區金融政策問題較為突出。金融機構是農牧區金融的主要供給者、農牧區金融政策的直接執行者，“三農三牧”問題的順利解決離不開金融機構的資金支持。由于農牧區金融的風險系數高、償還周期長、收益率低等特點，金融機構容易避重就輕，“異化”執行農牧區金融政策，即將更多資金貸給收益率較高的農牧區優質企業，而對真正需要資金脫貧的個體農牧戶，金融機構會在貸款條件中設置多種保障條款提高貸款門檻。因此，即使金融機構在農牧區金融總量上呈現大幅增加的趨勢，仍未能從根本上解決內蒙古農牧區的貧困問題。

三、內蒙古農牧區金融供給側結構性改革的路徑

（一）構建政策金融和合作金融為主的農牧區金融體系

對以商業金融為主的農牧區金融體系加強改革力度，弱化商業金融的同時不斷提升政策金融和合作金融在農牧區金融體系中的地位。一是在現有中國農業發展銀行的基礎上加快國家開發銀行融入農牧區政策金融的步伐，使中國農業發展銀行和國家開發銀行分別負責農牧區金融的個體和企業貸款，加深政策性銀行向農牧區一線的網絡布局，在內蒙古現有87家政策性銀行機構的基礎上，不斷開發具有同質特色農牧區的新網點，總結同質特色農牧區經驗，以點帶面向內蒙古全區農牧區拓展農牧區金融業務。二是在加強和規范農村合作社建設的同時，加強對內蒙古合作社以及地方性合作社等農村金融機構的財政支持、合理定向降低存款保證金率，確保農村合作金融的資本總量充足，并由自治區政府設定農村合作金融機構的農牧區金融貸款比例，并嚴加規范，防止金融機構偷梁換柱將資金流向城鎮。

（二）政府助力農牧區商業金融向普惠金融轉型

以中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行為代表的商業性銀行在內蒙古農牧區金融中發揮著重要作用，在現有農牧區商業金融的基礎上，通過政府的農牧區金融市場化操作以及直接干預的方式雙管齊下，對農牧區商業金融有效地加以利用，進一步降低利率，向農牧區普惠金融靠攏，進一步確保和深化農牧區的可持續發展。首先，資金保障的加強對應著金融機構農牧區金融貸款利率的降低，政府應該直接或者通過與保險公司合作，作為第三方為國有大型商業銀行的農牧區金融業務提供保障，確保商業金融機構正常貸款的資金安全。其次，自治區和市政府采用雙重財政的支持政策，對商業金融機構的農牧區貸款利息給予部分補貼，降低農牧區商業金融的實際利率，使其達到普惠金融水準。

（三）持續加強農牧區金融產品創新力度，探索金融機構合作的新模式

農村合作社、農村商業銀行等農村金融機構大都布局于農牧區，對農牧區基本情況的了解較國有大型商業銀行具有得天獨厚的區位優勢，在農牧區金融產品的開發和創新上更具有針對性和實用性，如內蒙古農村信用社在深度了解農牧區基本情況的基礎上開發了農戶聯保貸款、農戶小額信用貸款、農民工返鄉創業貸、牧草貸、草原肥羊貸、農牧機貸款等多項符合農牧區特點的金融產品。相比之下，國有大型商業銀行的農牧區金融產品不僅種類匱乏，而且諸多產品在擔保條件和產品期限上與農牧區金融的實際需求相差甚遠。在此背景下，國有大型商業銀行通過自身資本實力雄厚的優勢，在嚴格監督的基礎上，合理地將部分資金業務委托給可靠的農牧區金融機構代位辦理農牧區金融業務。

（四）加強農牧區金融法制化建設，破解政策異化問題

法律是規范個人或團體行為最有力、最明確的準則，農牧區金融法制化是以法律技術理性、結構理性和程序理性制約地方政府和金融機構在農牧區金融運作過程中的政策異化執行行為，是中央政府和自治區政府制定的農牧區金融相關政策能夠得以順利實現的重要約束因素。農牧區金融法制化建設需要中央和自治區政府委托法律工作者、金融機構以及代表性的農牧區企業和農牧民對當前農牧區金融存在的政策執行難點和供需情況進行詳細了解，結合內蒙古農牧區特色，對農牧區金融法律法規進行完善。同時也要參照國際先進農業國家和地區的相關法律法規，如借鑒與我國小農生產結構相同的日本農牧業的《持續農業法》、《六次產業化法》、《農林漁業節能燃料法規》等5部法，對農牧區金融的相關法律法規進行完善。探索和持續加強農村金融法制化建設，是規范農牧民和農牧區企業在農牧區金融貸款申請和使用過程中規范化的有力保證，可以使農牧民和農牧區企業在法律的約束下持續提高信用水平，促進農牧區金融的可持續發展。

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[責任編輯：潘洪志]