農業保險保費補貼政策實施現狀及政策優化

熊冰冰

【摘? ?要】 文章通過對中國農業保險費補貼政策的現狀進行簡要分析，發現其實施過程中存在一些問題：補貼政策缺乏差異化、機制單一、監管乏力，從而針對性提出政策建議：細化補貼政策、完善補貼機制、加強補貼監管。

【關鍵詞】 農業保險;保費補貼政策;保費補貼機制;政策監管

中圖分類號：F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）07-0029-30

Implementation Status and Policy Optimization of Agricultural Insurance Premium Subsidy Policy

XIONG Bingbing

（ Jiangxi University of Finance and Economics? ?Nanchang，Jiangxi? ?330013）

[Abstract] Through a brief analysis of the current situation of China's agricultural insurance premium subsidy policy， the article finds that there are some problems in its implementation： the subsidy policy is lack of differentiation， the mechanism is single， and the supervision is weak， so as to put forward policy suggestions： refine subsidy policy， perfect subsidy mechanism， and strengthen subsidy supervision.

[Key words] agricultural insurance; premium subsidy policy; premium subsidy mechanism; policy regulation

1? 政府補貼農業保險保費的必要性

1.1? 農業保險能夠降低農業風險，提高經濟效益

我國農業保險發展面臨著一個兩難現狀：農戶有意投保卻因風險系數高導致無法承受較高保費;保險公司面臨高頻高損，大多無法盈利，故不愿經營農業保險。以發達國家的農業生產發展經驗來看，要想解決供需兩端的問題，政府的介入能夠起到關鍵性作用，政府充足的財政補貼對農業生產及農業保險市場的發展都十分必要。

以公共產品作為衡量標準，農業保險具有非排他性和一定程度的非競爭性，農業保險的主要作用在于防災防損，作為政策性保險產品，其實施目標主要包括：生產過程中分散自然災害風險、減少農戶損失、保障農產品供給充足;銷售過程中轉移價格風險、穩定經營、提高農戶收入。從社會福利角度，農業保險保障農作物生產安全，提高產量同時降低農產品價格，對于消費者來說有益無害，社會總福利增加。

1.2? 財政補貼在農業保險中發揮杠桿效應

保費補貼能夠激發農戶的投保熱情，而正因為存在政府的保費補貼，農戶往往無需支付巨額保費而能夠得到幾十倍于自費的風險保障。以災害頻率較高的2008年為例：2008年全年中央及地方政府在農業保險保費補貼上共提供資金65.5億元，投保范圍包括農作物、能繁母豬等養殖動物，而獲得的總保障金額達1500億元，資金效用放大將近23倍，充分體現了財政補貼保費的杠桿效應。截至2018年，各級政府對農業保險保費收入補貼比例達到75%～80%，隨著各類新政策的出臺，保費補貼政策的杠桿效應會越發顯著。

2? 我國農業保險保費補貼政策實施現狀

2.1? 實施效果

農業保險作為政策型保險，其實施需要中央及地方政府予以足夠的支持。保費補貼政策實施以來，我國農業保險市場規模迅速增大，根據財政部相關披露文件顯示，目前我國各級財政部門對保費的補貼比例達到80%，在各國中處于較高水平。根據銀保監會統計數據顯示，從政策實施初期的2007年至2019年，農業保險保費收入、保險金額分別由53億元、1720億元增長到672億元、38061億元，保費收入年增速為23.6%、保險金額年增速為29.4%，受益于保費補貼政策的農戶數量也從2007年的4981萬戶次增長到2019年的1.8億戶次，增長率達11.3%。由此看來，農業保險保費補貼政策使農業保險市場保障作用穩定發揮，保險公司與農戶均從中受益。

2.2? 存在的問題

2.1? 保費補貼缺乏差異化

2007年以來中央政府連續出臺相關政策不斷細化各地保費補貼形式及比例，但目前看來我國保費補貼政策依舊缺乏差異化，呈現“一刀切”狀態。一方面是各地區間差異化不明顯，政策結構劃分僅停留在東、中、西部及個別特殊地區如產糧大縣，政策比例大體上依據地區劃分，但由于地區間的經濟差距及各地政府的財政實際狀況差別較大，導致在同一個政策比例要求下各地區間的政策實施效率不同;另一方面是忽略了農戶自身的許多因素如生產規模、種植結構等，小規模農戶與大規模農戶的參保意愿及經濟能力都不相同。

保費補貼政策缺乏差異化使部分地區尤其是經濟不發達地區的地方政府承受較大壓力、平均保障水平偏低導致小規模農戶缺乏參保熱情而大規模保戶認為覆蓋水平不足以保障其承受的風險，政策精準性不足使得實施效果欠缺。

2.2? 保費補貼機制單一

《農業協定》中規定在一定的允許范圍內實施農業保險保費補貼屬于世貿組織允許的“綠箱”政策，即不向生產者提供直接價格支持，且沒有或幾乎沒有貿易扭曲的政策計劃。 當前，世界上許多國家的政府都通過多種方式補貼農業保險，例如再保險支持、管理費用補貼、保險產品創新補貼等，有些國家五種政策并行，而我國補貼機制過于單一。世貿組織限制各成員國實施對生產和貿易容易產生扭曲的“黃箱”政策，但對發展中國家標準有所放松，從發達國家政府施政的經驗來看，單一的機制在后期作用效果并不顯著，我國應在保障農業穩定發展的基礎上實施多樣化政策。

2.3? 監管不夠到位，政府財政補貼資金流向不明

農業保險保費補貼政策實施十幾年來，已基本實現地區、產業種類“廣覆蓋”，但一些監管方面的問題也逐漸涌現出來。一方面，對于小規模農戶來說，其種植規模較小，收入總體不高，對農業保險的需求程度不大，即使購買了農業保險，也并不會過多關注補貼資金的落實，信息獲取意識較為薄弱，這在客觀上助推了補貼資金使用效率的低下;另一方面，我國保費補貼政策采用多級政府聯動制度，但中央與地方政府的政策目標實際上并不一致，中央財政部門實施政策主要目的在于惠農，但地方政府往往想通過中央下發的補貼資金提升地區績效，基于政策本身來看，中央雖要求地方政府應當參與財政補貼，但對于補貼的具體形式及比例并沒有強制的規定，這會導致一些地方政府一定程度上的“不作為”，扣留中央補貼資金導致保險公司出現巨額“應收保費”，農戶本身無法享受政策紅利，政策難以貫徹落實。

3? 我國農業保險保費補貼政策優化

3.1? 細化補貼政策

我國保險保費補貼政策最大的問題是在同一地區使用統一費率，雖然地區間保障比例有一定差異，補貼資金也在一定程度上向發展較為落后的地區傾斜，但在同一地區由于各類因素還是存在經濟發展程度不一致的問題，保障水平與需求不匹配，因此應該優化補貼政策，因地制宜。首次，細化地區間的補貼比例，實行風險分區，對各地風險進行精準保障;其次，對于同一地區，不同的生產規模與土地質量導致生產狀況不盡相同，要結合各地農業發展實際情況，充分發揮各地政府的作用，調查劃分當地補貼區域;最后，應合理制定費率及補貼率，尤其是對于主要的糧食生產區及貧困地區，補貼比例應該相應加大，保證資金落到實處，穩定農業生產。

3.2? 完善補貼機制

2019年5月中央審議并通過了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，著重提出要“探索完善農業保險補貼方式”。我國農業保險補貼機制首先要從單一過渡到多樣化，借鑒國際經驗，在符合我國農業發展進程的基礎上實行多種補貼方式并行，優化政策補貼結構能夠更好地激勵政策主體，促進農業生產與農業保險市場發展。在另一方面，也要注重橫向拓寬政策實施范圍，對于保障水平與補貼政策不匹配的險種或產品要加以改進優化，如巨災風險產品，損失程度極大但風險保障往往與損失不匹配，對于此類產品政府應加大補貼，促進保險公司提高保障水平，差異化的風險保障需求搭配差異化政策，保費補貼機制才能更加精細且多樣化。

3.3? 加強補貼監管

加強補貼政策監管，關鍵在于明確政策實施各階段的流程與負責人員，對每一級實施嚴格管控，確保政策貫徹落實到位。政策實施過程中主要的三個風險點在于：一是核實產業規模從而確定投保規模，農業保險大部分實行“集體”投保，由村鎮的相關干部負責統計核實投保規模，在此過程中容易發生虛報規模從而騙取補貼資金的行為;二是投保過程中農戶確認保單，若允許他人代簽，公示階段含糊不清等，容易導致農戶對自身投保行為一無所知;三是補貼資金下發階段，容易出現村委會代領卻不發放給農戶反而挪作他用的情形。

針對以上風險，中央應在政策管理辦法中強調推進村鎮產業規模、投保信息等信息公開化、監督檢查整個投保過程的真實性及規范性、建立規范的保費補貼資金下發程序，確保資金落到實處。同時，建立一套嚴格的問責機制，根據《農業保險條例》、《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》當中的相關條文對各級程序進行行為約束，加大違法成本，按規實施處罰。

參考文獻：

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（編輯：李丹）