農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀及政策優(yōu)化

熊冰冰

【摘? ?要】 文章通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，發(fā)現(xiàn)其實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題：補(bǔ)貼政策缺乏差異化、機(jī)制單一、監(jiān)管乏力，從而針對(duì)性提出政策建議：細(xì)化補(bǔ)貼政策、完善補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)補(bǔ)貼監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);保費(fèi)補(bǔ)貼政策;保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制;政策監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F323.89? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)識(shí)別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1073（2020）07-0029-30

Implementation Status and Policy Optimization of Agricultural Insurance Premium Subsidy Policy

XIONG Bingbing

（ Jiangxi University of Finance and Economics? ?Nanchang，Jiangxi? ?330013）

[Abstract] Through a brief analysis of the current situation of China's agricultural insurance premium subsidy policy， the article finds that there are some problems in its implementation： the subsidy policy is lack of differentiation， the mechanism is single， and the supervision is weak， so as to put forward policy suggestions： refine subsidy policy， perfect subsidy mechanism， and strengthen subsidy supervision.

[Key words] agricultural insurance; premium subsidy policy; premium subsidy mechanism; policy regulation

1? 政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的必要性

1.1? 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展面臨著一個(gè)兩難現(xiàn)狀：農(nóng)戶有意投保卻因風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高導(dǎo)致無(wú)法承受較高保費(fèi);保險(xiǎn)公司面臨高頻高損，大多無(wú)法盈利，故不愿經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。以發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要想解決供需兩端的問(wèn)題，政府的介入能夠起到關(guān)鍵性作用，政府充足的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展都十分必要。

以公共產(chǎn)品作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有非排他性和一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要作用在于防災(zāi)防損，作為政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品，其實(shí)施目標(biāo)主要包括：生產(chǎn)過(guò)程中分散自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、減少農(nóng)戶損失、保障農(nóng)產(chǎn)品供給充足;銷售過(guò)程中轉(zhuǎn)移價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)戶收入。從社會(huì)福利角度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障農(nóng)作物生產(chǎn)安全，提高產(chǎn)量同時(shí)降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)有益無(wú)害，社會(huì)總福利增加。

1.2? 財(cái)政補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中發(fā)揮杠桿效應(yīng)

保費(fèi)補(bǔ)貼能夠激發(fā)農(nóng)戶的投保熱情，而正因?yàn)榇嬖谡谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)戶往往無(wú)需支付巨額保費(fèi)而能夠得到幾十倍于自費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)保障。以災(zāi)害頻率較高的2008年為例：2008年全年中央及地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼上共提供資金65.5億元，投保范圍包括農(nóng)作物、能繁母豬等養(yǎng)殖動(dòng)物，而獲得的總保障金額達(dá)1500億元，資金效用放大將近23倍，充分體現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的杠桿效應(yīng)。截至2018年，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入補(bǔ)貼比例達(dá)到75%～80%，隨著各類新政策的出臺(tái)，保費(fèi)補(bǔ)貼政策的杠桿效應(yīng)會(huì)越發(fā)顯著。

2? 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施現(xiàn)狀

2.1? 實(shí)施效果

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策型保險(xiǎn)，其實(shí)施需要中央及地方政府予以足夠的支持。保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模迅速增大，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)披露文件顯示，目前我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼比例達(dá)到80%，在各國(guó)中處于較高水平。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從政策實(shí)施初期的2007年至2019年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入、保險(xiǎn)金額分別由53億元、1720億元增長(zhǎng)到672億元、38061億元，保費(fèi)收入年增速為23.6%、保險(xiǎn)金額年增速為29.4%，受益于保費(fèi)補(bǔ)貼政策的農(nóng)戶數(shù)量也從2007年的4981萬(wàn)戶次增長(zhǎng)到2019年的1.8億戶次，增長(zhǎng)率達(dá)11.3%。由此看來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)保障作用穩(wěn)定發(fā)揮，保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶均從中受益。

2.2? 存在的問(wèn)題

2.1? 保費(fèi)補(bǔ)貼缺乏差異化

2007年以來(lái)中央政府連續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策不斷細(xì)化各地保費(fèi)補(bǔ)貼形式及比例，但目前看來(lái)我國(guó)保費(fèi)補(bǔ)貼政策依舊缺乏差異化，呈現(xiàn)“一刀切”狀態(tài)。一方面是各地區(qū)間差異化不明顯，政策結(jié)構(gòu)劃分僅停留在東、中、西部及個(gè)別特殊地區(qū)如產(chǎn)糧大縣，政策比例大體上依據(jù)地區(qū)劃分，但由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距及各地政府的財(cái)政實(shí)際狀況差別較大，導(dǎo)致在同一個(gè)政策比例要求下各地區(qū)間的政策實(shí)施效率不同;另一方面是忽略了農(nóng)戶自身的許多因素如生產(chǎn)規(guī)模、種植結(jié)構(gòu)等，小規(guī)模農(nóng)戶與大規(guī)模農(nóng)戶的參保意愿及經(jīng)濟(jì)能力都不相同。

保費(fèi)補(bǔ)貼政策缺乏差異化使部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府承受較大壓力、平均保障水平偏低導(dǎo)致小規(guī)模農(nóng)戶缺乏參保熱情而大規(guī)模保戶認(rèn)為覆蓋水平不足以保障其承受的風(fēng)險(xiǎn)，政策精準(zhǔn)性不足使得實(shí)施效果欠缺。

2.2? 保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制單一

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定在一定的允許范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼屬于世貿(mào)組織允許的“綠箱”政策，即不向生產(chǎn)者提供直接價(jià)格支持，且沒(méi)有或幾乎沒(méi)有貿(mào)易扭曲的政策計(jì)劃。 當(dāng)前，世界上許多國(guó)家的政府都通過(guò)多種方式補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，例如再保險(xiǎn)支持、管理費(fèi)用補(bǔ)貼、保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新補(bǔ)貼等，有些國(guó)家五種政策并行，而我國(guó)補(bǔ)貼機(jī)制過(guò)于單一。世貿(mào)組織限制各成員國(guó)實(shí)施對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易容易產(chǎn)生扭曲的“黃箱”政策，但對(duì)發(fā)展中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有所放松，從發(fā)達(dá)國(guó)家政府施政的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單一的機(jī)制在后期作用效果并不顯著，我國(guó)應(yīng)在保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)施多樣化政策。

2.3? 監(jiān)管不夠到位，政府財(cái)政補(bǔ)貼資金流向不明

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施十幾年來(lái)，已基本實(shí)現(xiàn)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)種類“廣覆蓋”，但一些監(jiān)管方面的問(wèn)題也逐漸涌現(xiàn)出來(lái)。一方面，對(duì)于小規(guī)模農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其種植規(guī)模較小，收入總體不高，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求程度不大，即使購(gòu)買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，也并不會(huì)過(guò)多關(guān)注補(bǔ)貼資金的落實(shí)，信息獲取意識(shí)較為薄弱，這在客觀上助推了補(bǔ)貼資金使用效率的低下;另一方面，我國(guó)保費(fèi)補(bǔ)貼政策采用多級(jí)政府聯(lián)動(dòng)制度，但中央與地方政府的政策目標(biāo)實(shí)際上并不一致，中央財(cái)政部門實(shí)施政策主要目的在于惠農(nóng)，但地方政府往往想通過(guò)中央下發(fā)的補(bǔ)貼資金提升地區(qū)績(jī)效，基于政策本身來(lái)看，中央雖要求地方政府應(yīng)當(dāng)參與財(cái)政補(bǔ)貼，但對(duì)于補(bǔ)貼的具體形式及比例并沒(méi)有強(qiáng)制的規(guī)定，這會(huì)導(dǎo)致一些地方政府一定程度上的“不作為”，扣留中央補(bǔ)貼資金導(dǎo)致保險(xiǎn)公司出現(xiàn)巨額“應(yīng)收保費(fèi)”，農(nóng)戶本身無(wú)法享受政策紅利，政策難以貫徹落實(shí)。

3? 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策優(yōu)化

3.1? 細(xì)化補(bǔ)貼政策

我國(guó)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策最大的問(wèn)題是在同一地區(qū)使用統(tǒng)一費(fèi)率，雖然地區(qū)間保障比例有一定差異，補(bǔ)貼資金也在一定程度上向發(fā)展較為落后的地區(qū)傾斜，但在同一地區(qū)由于各類因素還是存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一致的問(wèn)題，保障水平與需求不匹配，因此應(yīng)該優(yōu)化補(bǔ)貼政策，因地制宜。首次，細(xì)化地區(qū)間的補(bǔ)貼比例，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)，對(duì)各地風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)保障;其次，對(duì)于同一地區(qū)，不同的生產(chǎn)規(guī)模與土地質(zhì)量導(dǎo)致生產(chǎn)狀況不盡相同，要結(jié)合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，充分發(fā)揮各地政府的作用，調(diào)查劃分當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼區(qū)域;最后，應(yīng)合理制定費(fèi)率及補(bǔ)貼率，尤其是對(duì)于主要的糧食生產(chǎn)區(qū)及貧困地區(qū)，補(bǔ)貼比例應(yīng)該相應(yīng)加大，保證資金落到實(shí)處，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.2? 完善補(bǔ)貼機(jī)制

2019年5月中央審議并通過(guò)了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，著重提出要“探索完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式”。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制首先要從單一過(guò)渡到多樣化，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在符合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上實(shí)行多種補(bǔ)貼方式并行，優(yōu)化政策補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)能夠更好地激勵(lì)政策主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展。在另一方面，也要注重橫向拓寬政策實(shí)施范圍，對(duì)于保障水平與補(bǔ)貼政策不匹配的險(xiǎn)種或產(chǎn)品要加以改進(jìn)優(yōu)化，如巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，損失程度極大但風(fēng)險(xiǎn)保障往往與損失不匹配，對(duì)于此類產(chǎn)品政府應(yīng)加大補(bǔ)貼，促進(jìn)保險(xiǎn)公司提高保障水平，差異化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求搭配差異化政策，保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制才能更加精細(xì)且多樣化。

3.3? 加強(qiáng)補(bǔ)貼監(jiān)管

加強(qiáng)補(bǔ)貼政策監(jiān)管，關(guān)鍵在于明確政策實(shí)施各階段的流程與負(fù)責(zé)人員，對(duì)每一級(jí)實(shí)施嚴(yán)格管控，確保政策貫徹落實(shí)到位。政策實(shí)施過(guò)程中主要的三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于：一是核實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)模從而確定投保規(guī)模，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大部分實(shí)行“集體”投保，由村鎮(zhèn)的相關(guān)干部負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)核實(shí)投保規(guī)模，在此過(guò)程中容易發(fā)生虛報(bào)規(guī)模從而騙取補(bǔ)貼資金的行為;二是投保過(guò)程中農(nóng)戶確認(rèn)保單，若允許他人代簽，公示階段含糊不清等，容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)自身投保行為一無(wú)所知;三是補(bǔ)貼資金下發(fā)階段，容易出現(xiàn)村委會(huì)代領(lǐng)卻不發(fā)放給農(nóng)戶反而挪作他用的情形。

針對(duì)以上風(fēng)險(xiǎn)，中央應(yīng)在政策管理辦法中強(qiáng)調(diào)推進(jìn)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、投保信息等信息公開(kāi)化、監(jiān)督檢查整個(gè)投保過(guò)程的真實(shí)性及規(guī)范性、建立規(guī)范的保費(fèi)補(bǔ)貼資金下發(fā)程序，確保資金落到實(shí)處。同時(shí)，建立一套嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》當(dāng)中的相關(guān)條文對(duì)各級(jí)程序進(jìn)行行為約束，加大違法成本，按規(guī)實(shí)施處罰。

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（編輯：李丹）