地方政府隱性債務監管的問題與對策研究

戰永潔

[摘 要] 政府隱性債務管控是規避隱性債務風險、加強地方政府債務管理、防范系統性金融風險的必要舉措。以哈爾濱市為例，分析隱性地方債務監管現狀，以及其存在的政府間財權事權不匹配、債務資金績效管理不力、國企地方債務監管權分散、融資企業風險管理滯后、信貸即期效益過度重視等問題，提出了優化政府財權與事權劃分、強化地方隱性債績效管理、引入區塊鏈加強流動監管、樹立融資企業風險意識、制定道德風險監察制度等對策建議。

[關鍵詞] 地方政府;隱性債務監管;債務風險

[中圖分類號] F812.5[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0148-02

地方政府隱性債務包括政府為滿足“道德公意”而產生的隱性直接債務和為滿足“財政利益”產生的隱性間接債務，前者是指政府出于道義責任迫于公眾預期和對政府角色理解而承擔的政府支出義務，后者指地方政府為逃避法律、法規及政策約束，運用金融工具，安排復雜交易結構，嵌套多層債權債務關系，達到隱藏地方政府變相舉債、實質融資目的的債務。自2017年7月24日中共中央政治局會議上首次提出“隱性債務”一詞后，黨的十九大、黨的十九屆四中全會和2020年政府工作報告中都多次提出防范化解金融風險相關政策要求。我國作為開放型經濟，既要防范國際金融風險，也要主動防范化解國內的金融風險。加強對地方政府隱性債務監管，也是防范地方債務出現風險的重要舉措。因此，有效防范地方隱性負債顯得尤為迫切和重要。

一、地方政府隱性債務監管現狀分析

（一）地方政府隱性債務監管現狀

1.基本情況。2019年哈爾濱市地區生產總值為5249.40億元，同比增長4.4%，2017—2019年GDP年均值5968.30億元，年均增速5.4%;2018年哈爾濱市城鎮居民和農村居民可支配收入分別為37828元和16934元，分別同比增長6.4%和8.9%，人民生活水平和生活質量得到了較大的提升。

2.哈爾濱市隱性地方債基本狀況。截至2017年末，哈爾濱市顯性地方債務余額為1776.5億元（低于債務限額1835.7億元），同比增長7.63%，其中市、區和縣級分別占比80.16%、14.05%和5.79%，顯性負債率（債務/GDP）為28.39%;大型融資平臺28戶（不含控股子公司），36個PPP項目金額為855.04億元，據《全國PPP綜合信息平臺項目庫2017年報》公布的30.6%政府付費率計算付費額，得出隱性地方債務859.61億元，同比增長24.48%，比顯性債務增速高16.85個百分點，總負債率為42.13%。

（二）地方政府隱性債務監管采取的主要措施

1.國家治理隱性地方債務的法制政策

2018年3月財政部印發的《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》中著力強調堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰，加強債務風險特別是隱性債務風險的監測和防范;同年國務院內部下發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，全國各地集中學習，并制定了地區性差別化的化解隱性債務風險的舉措，為降低隱性債務規模，切實防范隱性債務風險提供了重要政策指導。

2.地方政府監管隱性地方債務采取的主要措施

2017年哈爾濱市政府出臺的《哈爾濱市級政府債務風險化解規劃》《哈爾濱市政府性債務風險應急處置預案》明確規定：按照分類處置和市場化原則依法處理政府債券、存量政府債務、存量或有債務等不同類型政府性債務風險事件;2018年青海省人民政府、河南省濮陽市華龍區政府、山東省濟南市長清區政府、江蘇省建湖縣、湖北省仙桃市、海南省海口市等多地出臺化解隱性債務的具體方案。

二、地方政府隱性債務監管存在的問題分析

（一）政府間財權事權不匹配

1994年實行分稅制財政體制以來，地方財權由“鄉—縣—市—省—中央”向上層層集中，而地方事權卻表現出由“中央—省—市—縣—鄉”逐層下移的趨勢。哈爾濱市下設9個市轄區、7個縣，代管2個縣級市，2018年全市一般公共預算收入384.4億元，同比增長4.4%，而一般公共預算支出962.2億元，同比增長0.4%，政府財力的有限性與支出規模的擴大性迫使政府以發行債的形式籌集資金用于各領域的發展投入;縣級政府財政困難、來源有限，但卻承擔著農村義務教育、社會保障和醫療衛生等基本民生支出，致使政府亂收費、亂罰款等現象時有發生，加劇了隱性政府債務發生的可能性。

（二）債務資金績效管理不力

《新預算法》為“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”的政府債務管理模式提供了重要依據，但哈爾濱市政府債務資金的績效管理仍存在“缺位”現象，主要表現為：缺乏明確的還貸準備金制度、債務資金績效評價體系，債務資金使用和結構易出現錯配問題;舉債資金多用于高能耗、高污染、產能過剩或是重大的投資周期長、見效慢的社會公益性項目等，政府很難在短期內收回資金再投資于關系民生和地區經濟發展的大型項目建設;舉債一般以土地收入作為償債擔保，使得政府舉債所獲收益難以償還債務本息，這都間接增加了隱性債務風險的可能。

（三）國企地方債務監管權分散

我國國資委、財政部和發改委分別承擔著經營性國有資產大型企業集團、金融和文化企業、戰略物資類企業的管理職能，即由國資委、財政部和發改委分別負責國有企業的經營考核、國有資本經營預算制定和國有資本布局，這種三部門式的國企監管一定程度上造成了國有企業經營的困難，從而易引發因國有企業經營不善而產生的隱性債務，如因國企經營績效考核由國資委負責實施，經營預算由財政部決定，易發生財政部在制定國有資本經營預算時難以結合國企現實情況制定差異化的預算，而國有企業出資人通常依據企業經濟收益來決定是否更多地留存利潤，因此在監管權分散造成的國企經營困難也會誘發政府隱性債務。

（四）融資企業風險管理理念落后

哈爾濱市認真貫徹國務院《關于國有企業發展混合所有制企業的意見》的政策要求，通過發行債券、融資等多種手段，積極引入多種社會資本參與國有企業發展，但參與融資的企業風險管理理念較為缺乏[1]，主要表現為：一是融資企業領導層對國企債務風險重視力度不足，這些領導層雖意識到隱性債務風險危害的嚴重性，但卻未樹立從源頭性遏制風險的意識;二是融資企業債務風險防范工作執行不到位，針對可能或是預期發生的國企經營風險，缺乏識別、評估和解決對策;三是融資企業對國有企業風險的認識不夠全面，沒有從政府角度考慮因國有企業經營管理不善可能給政府財政造成的巨大隱性債務壓力。

（五）過度重視信貸即期效益

據不完全統計，哈爾濱市所屬轄區內共計1264家銀行，各銀行間競爭激烈，銀行工作人員的績效主要以貸款量、交易額、開戶數等為考核指標，考核嚴格，因此在日常經營業務的開展過程中，很多信貸人員以完成信貸業務量為主要工作目標，重點關注的是客戶貸款如何快速有效地獲得審批，而忽視了信貸風險，導致員工在為營銷客戶辦理理財業務時，通過一些變通手段，幫助不符合標準的客戶取得銀行貸款，加大了資金挪用、壞賬風險等不良后果的可能性，這是誘發系統性金融風險的重要導火索，一旦發生金融風險，必然造成市場失靈，政府在應對和處理危機中無形地增加了隱性地方債務[2]。

三、強化地方政府隱性債務監管的對策建議

（一）優化政府財權與事權劃分

事權的層層下移、財政和支出劃分不清晰，致使經濟建設從表面上看轉移給了地方和基層政府，但我國行政管理體制又決定了地方財政困難實際上由中央“兜底”[3]，因此地方政府需進一步細化政府事權與支出責任，一是要適當下放財權給地方，如給予地方中心城市下屬各區、縣，以及代管的縣級市更多財政自主權;二是要進一步細化地方支出責任，有些區、縣一般公共預算收入和支出有較大缺口，財政收入難以維持巨大的財政支出，因此應將本級政府和所屬轄區、縣的支出責任予以明確劃分，以保證各級政府間的權責相匹配。

（二）強化地方政府隱性債務績效管理

中心城市應在堅持《新預算法》的基礎上，貫徹落實《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，健全“舉債必問效、無效必問責”的債務資金績效管理機制，實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理，加強債務資金使用監控，主要表現包括：完善還貸準備金制度，保證隱性地方能夠及時足額償還;建立地方隱性債務資金績效評價體系，嚴格規范債務資金使用范圍和支出結構，如地方政府債務資金只能用于公益性支出而不能用于經常性支出，以將現存隱性債務存量保持在合理的范圍內，并降低隱性債務增量發生的可能性;政府部門績效評價中引入地方政府隱性債務規模指標，以約束政府和規范政府行為。

（三）引入區塊鏈加強流動監管

區塊鏈作為一種現代化技術手段，是不依賴于第三方，通過自身分布式節點進行網絡數據的存儲、驗證、傳遞和交流的一種廣泛應用的技術方案[4]。哈爾濱市應運用區塊鏈技術于國企監管領域，一是要運用區塊鏈的存儲和傳遞功能，加強對國企資產、負債、職工等指標的動態監控和實時更新;二是運用其先進技術加強國企監控頂層設計，針對不同區域、不同類型、不同行業的國企制定差別化準入和退出機制，爭取做到一企一策，實施分類監管;三是運用區塊鏈的大數據等功能，做好與金融、審計、銀行等多部門的對接工作，建立銀行政府企業間的國有資產信息溝通和監控平臺。

（四）樹立融資企業風險意識

我國目前尚未出臺監督國有資本經營預算的具體文件，使得從全國到地方層面缺乏國有資本經營預算的法律依據，導致預算單位在編制國有資本經營預算時相關監督機制的不健全，如在混合所有制改革進程不斷深化的過程中，大量社會資本參與、交叉持股，為此中心城市的政府必須要制定相關有力舉措加強國有資本監督，如要強化融資企業領導層對國企債務風險的重視程度，樹立正確的債務風險意識，加強對融資企業債務資金用途的監督和管理;完善融資企業債務風險防范措施，提高國有企業債務風險應對和處理能力，特別是加強對可能誘發隱性債務風險的國有企業的管控。

（五）制定道德風險監察制度

當前中心城市銀行中存在著部分員工為追求個人即期收益，以貸款額度為工作目標，員工間無形的道德風險極易產生不良銀行金融資產，進而引發銀行業系統性金融風險，最終導致金融風險財政化，增加地方政府隱性債務。為此，除在法律層面約束銀行業外，還應加強員工道德約束，樹立員工道德風險意識，制定道德風險監察制度，諸如強化中心城市銀行業資產和負債管理，提升銀行業自身資產和負債管理能力;加強銀行業文化建設，幫助員工樹立正確的隱性債務風險理念，擺脫過去只重業績忽視風險的工作模式;完善中心城市銀行次級債券制度[5]，營造公平競爭的市場環境，切實規避銀行業可能產生的隱性地方債務。

[參考文獻]

[1]李淮安.深化國企改革與發展混合所有制[J].南開管理評論，2014（6）：主編寄語.

[2]唐云峰，劉清杰.地方政府債務誘發金融風險的邏輯與路徑[J].社會科學戰線，2018（3）：65-72.

[3]劉尚希.以拆彈的精準和耐心化解地方隱性債務風險[J].地方財政研究，2018（8）：4-6.

[4]蔣潤祥，魏長江.區塊鏈的應用進展與價值探討[J].上海財經大學學報，2016（2）：19-21.

[5]孫應敏，張慧姝.存款保險制度下銀行存貸業務道德風險的影響因素[J].管理評論，2015（7）：33-42.

[責任編輯：史樸]