黑龍江省財政扶貧資金管理效率問題研究

戰永潔 謝穎琦

[摘 要] 通過闡釋黑龍江省財政扶貧資金投入、分配、使用、監督和評價狀況，針對其存在的資金分配制度不合理、資金投入針對性不足、資金使用管理效率低、資金監督機制不規范和資金績效評價不科學等問題，提出了完善資金分配機制、加大資金投入力度、提高資金使用效率、規范資金監督機制和強化資金績效評價等對策，為消除絕對和相對貧困預期決策提供有益的參考。

[關鍵詞] 扶貧開發;財政扶貧資金;管理效率

[中圖分類號] F812.7[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）07-0015-02

改革開放以來，黑龍江省始終貫徹黨中央、國務院各項扶貧戰略部署。截止2020年2月，省內20個國家級貧困縣、8個省級貧困縣全部脫貧摘帽，實現省內98%建檔立卡貧困人口脫貧，貧困發生率降至0.07%;2020年內可以完成現行標準下貧困人口全部脫貧。但絕對貧困消除后，相對貧困情況仍將長期存在。黑龍江省扶貧資金中財政資金占90%以上，能否有效管理財政扶貧資金直接關系到全省扶貧開發工作的成效。

一、黑龍江省財政扶貧資金管理現狀

（一）財政扶貧資金投入

黑龍江省財政扶貧資金主要由中央、省級財政專項扶貧資金構成。黑龍江省財政扶貧資金近年來穩步遞增，資金總量較為充足。自2010年以來，黑龍江省財政扶貧專項資金投入總額呈現逐年上升趨勢，從2010年的4.25億元增長到2019年的45.3億元，年均增長率達30.1%。黑龍江省《關于印發<全省脫貧攻堅精準識別、精準退出實施方案>的通知》（2017）提出，2019年貧困人口的識別標準為農民人均純收入3550元，貧困人口退出的衡量標準是該戶年人均純收入穩定超過當年的國家標準線（4000元），且達到“兩不愁三保障”。

（二）財政扶貧資金分配

根據《黑龍江省財政專項扶貧資金管理辦法》（2017）第七條列示：采用因素法對黑龍江省財政專項扶貧資金進行分配。分配因素主要包括貧困狀況、政策任務和脫貧成效等。以扶貧發展資金和以工代賑資金為例，兩項資金分配的因素和權重均為：貧困狀況（70%）、任務目標（20%）、脫貧成效（10%）。

（三）財政扶貧資金使用

根據《黑龍江省財政專項扶貧資金管理辦法》（2017）第三章規定：黑龍江省采用“資金跟隨項目”的財政扶貧資金使用方式，縣級政府具有使用權和項目審批權，項目具體實施主體是縣級的農業農村局、水務局、扶貧辦等部門。資金使用方向主要包括給貧困人口放權讓利、提高貧困農戶的自我發展能力、為貧困地區提供公共服務和基礎設施建設3個方面。

（四）財政扶貧資金監督

黑龍江省財政扶貧資金的監督主要采取部門內部監督、審計監督和群眾監督相結合的方式。2018年省扶貧辦、省財政廳發布了《關于完善扶貧資金項目公告制度的實施方案》，2019年5月黑龍江省財政廳成立脫貧攻堅小組及辦公室，專職負責統籌協調，跟蹤督促落實脫貧攻堅相關工作的開展。

（五）財政扶貧資金績效評價

黑龍江省結合財政部制定的績效評價方法和本省實際制定細化評分表，采用以問題為導向的績效評價原則。黑龍江省績效評價指標評分表共設有六項指標，其中包括資金投入（5分）、資金撥付（5分）、項目安排（5分）、資金監管（13分）、資金使用成效（72分）五項正向指標，合計100分;第六項為加減分指標，其細化指標包括機制創新（+3分）、違規違紀（-15分）兩項。評分表中除資金監管、資金使用成效和違規違紀的少部分內容涉及財政審計監督檢查及第三方抽查，其余各項數據均由各地政府自行上報。

二、黑龍江省財政扶貧資金管理的問題分析

（一）資金分配制度不合理

資金分配不能有效體現合理性：黑龍江省現行扶貧資金的因素分配方法，無法判斷各貧困縣政府是否會對客觀評價指標中本地區因素進行控制，從而獲取更多的財政扶貧資金。資金分配難以兼顧公平與效益：在黑龍江省現行扶貧資金分配條件下，客觀因素高于績效評價的權重占據分配標準的60%以上，財政扶貧資金分配的促進作用不明顯。

（二）資金投入針對性不足

投入目標識別標準單一。黑龍江省財政扶貧資金投入標準與國家標準一致，但省內不同貧困縣的貧困狀況差異較大。對剛脫貧但極易反貧、容易遭受農業生產不確定性的低收入人群，更缺乏長效、穩定的財政扶貧資金投入機制。投入目標瞄準機制不健全。缺乏高效貧困人口動態管理系統，對貧困人口的識別和退出僅靠貧困人口的申報和駐村干部的肉眼辨認，無法對貧困人口的進入和退出進行精確高效識別。

（三）資金使用管理效率低

貧困人口資金項目參與度低：黑龍江省扶貧項目的申報、管理過程均由政府部門內部運作，貧困人口對項目的申報基本沒有話語權。資金項目缺乏地方特殊優勢：黑龍江省貧困縣重點支持的產業項目，大多是蔬菜、大米、食用菌、肉雞等相似的初級產品項目。貧困縣扶貧項目庫中普遍缺乏后續深加工產業鏈條，且對人才的需求與貧困地區的人力資源稟賦存在巨大落差。

（四）資金監督機制不規范

扶貧資金審計監督不到位：黑龍江省審計部門資源有限，無法對每一項財政扶貧資金的使用進行有效監督。現階段主要采用財政扶貧資金的事后跟蹤審計監督機制，尚未建立事前預防的審計監督體系。扶貧資金監督系統不健全：根據查詢黑龍江省各地政府網站顯示，僅公示公告扶貧項目的起始階段，但對項目具體實施、完成和后續收益等信息均未在地方政府網站披露。財政扶貧資金使用過程中沒有群眾的參與且無第三方監督，群眾監督難以發揮作用。

（五）資金績效評價不科學

績效評價主體缺乏獨立性：黑龍江省財政扶貧資金績效評價工作以各地上報為主，扶貧辦為資金績效評價的主體，各貧困縣財政扶貧資金的績效評價很少涉及第三方專業評價機構。缺少持續反貧能力的評價：現行的績效評價辦法缺乏對貧困人口自我發展能力的考核，以致貧困縣很難避免將自身政績與扶貧績效結果相掛鉤，更傾向于將資金投向粗放型、較大型產業投資項目。

三、提升黑龍江省財政扶貧資金管理效率的對策

（一）完善財政扶貧資金分配機制

構建以產出效果為導向的資金分配體系。黑龍江省可制定推廣以扶貧產出效果為導向的財政扶貧資金分配機制。構建以扶貧資金效益指標、資金應用率效果、項目實施程度等指標為核心的動態調整的評價指標體系。設定相關指標，集中對所轄貧困縣的客觀條件進行打分評估，根據評估結果將貧困縣分成3組，根據不同地區的不同的打分情況，設定客觀因素和政策性因素在資金分配中的權重。

（二）加大財政扶貧資金投入力度

投入目標識別標準差異化和層次化：建立雙重、物價水平動態的貧困標準;根據地區發展情況分區域、分類制定地區間差異化的貧困標準[1]。投入目標瞄準機制動態化和精準化：將每年的財政扶貧資金預留一定比例設立專項扶貧補助基金;利用建檔立卡貧困戶、養老保險、企業工商登記、醫療保險、銀行反饋等信息，及時采取與其相適應的穩定脫貧和防返貧措施，建立對貧困人口和貧困鄉的動態測評系統。

（三）提高財政扶貧資金使用效率

加大貧困地區人力資源的開發力度：借鑒相關省份經驗，全省各貧困地區可結合產業發展需要，財政出資聘請相關技術人員，對貧困人口進行種養殖等方面的技術培訓。提升扶貧項目精準度和抗風險能力：黑龍江省各貧困縣應充分利用本地優勢資源，形成有核心競爭力的特色產業集群;加大對周邊貧困縣財政扶貧項目的考察和調研，確保地區間扶貧項目產成品不形成惡性競爭;設立財政扶貧資金項目市場風險補償基金。

（四）規范財政扶貧資金監督機制

加強對財政扶貧資金的審計監督：黑龍江省各級審計部門對財政扶貧項目，應進行事前、事中和事后的全過程審計監督[2];政府可委托具有資質的會計師事務所對部分財政扶貧資金項目進行專項審查工作。建全多維財政扶貧資金監管系統：建立全省財政扶貧項目的動態監控平臺;黑龍江省可設立專項扶貧監管基金，由第三方人士組成扶貧資金監督委員會。

（五）強化財政扶貧資金績效評價

完善財政扶貧資金績效評價的內容和指標：黑龍江省應在績效評價指標中細化體現貧困農戶的參與程度、自身發展能力是否得到提高、項目是否具有生產和扶貧可持續性等內容[3];強化第三方參與扶貧資金績效評價的力度：黑龍江省可以設置扶貧績效評價的專項基金，保證專業化評估機構的支出經費，設置專業評估人員準入門檻。

[參考文獻]

[1]裴育，李丹，陳歡.財政轉移支付是“輸血”還是“造血”——基于國定扶貧縣的實證研究[J].財貿經濟，2019，40（6）：22-39.

[2]徐向真，段曼曼.扶貧資金審計的問題演化與問責效果——來自2013～2017年審計署公告的研究[J].財會月刊，2019（14）：122-128.

[3]烏蘭.優化精準扶貧財政政策[J].人民論壇，2019（19）：92-93.

[責任編輯：高萌]