以高質量立法助推高質量發展

曲福田

設區市立法是地方立法的重要構成，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在保障地方改革發展，推進區域治理體系和治理能力現代化進程中發揮著重要作用。2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修改，賦予所有設區市地方立法權，設區市立法工作迎來了新的發展契機。五年來，江蘇省各設區市人大及其常委會圍繞中心工作，立足地方實際，積極開展立法活動，原有立法權的四個市守正創新，新獲立法權的九個市穩步推進，立法體制機制日趨完善，立法能力和水平不斷提升，制定了不少富有地方特色的法規。新時代賦予地方立法工作新使命，要在總結經驗成績的基礎上，進一步加強和改進設區市立法工作，不斷提升新水平、取得新成績、實現新發展，為江蘇高質量發展走在前列提供強有力的法治支撐。

堅定政治站位，牢牢把握立法工作的正確方向

立法具有鮮明的政治屬性，必須旗幟鮮明講政治。設區市立法在我國的立法體系中地位特殊、作用獨特，關系黨和國家大政方針的及時貫徹執行，關系一方百姓的切身利益，關系一方水土的長遠發展。必須堅定政治站位，進一步增強以習近平新時代中國特色社會主義思想指導立法工作的思想自覺、政治自覺、行動自覺，站在政治和全局的高度把握形勢、指導實踐、推動工作，真正跳出地方和部門利益的藩籬看待問題、思考問題、解決問題，讓立的法行得通、真管用、得民心。

更加堅定不移堅持黨的領導。設區市人大及其常委會要把堅持黨的領導放到立法工作的首位，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”貫穿到立法工作的全過程、各方面。要認真學習、深刻領悟、全面貫徹中央關于加強黨領導立法工作的意見和省委實施意見，確保立法工作始終在正確的軌道上向前推進。要堅決貫徹黨的政策主張。法是黨的主張和人民意志的統一體現，黨的政策是法律法規的靈魂，是立法工作的根本指引。要認真研究落實同級黨委提出的有關立法工作的意見建議，善于通過法定程序把黨的路線方針和決策部署轉化為法規規范，成為全體人民普遍遵守的行為準則。要嚴格執行請示報告制度。立法工作中的重大問題、重要事項、重要情況，人大常委會黨組都應當及時向同級黨委請示報告，確保一切重要立法活動都在黨的領導下進行。要充分發揮人大常委會黨組的“主心骨”作用。在同級黨委領導下，充分發揮黨組在立法工作中把方向、管大局、保落實的領導作用，認真討論研究、統籌安排和推進立法工作，把黨委貫徹落實中央大政方針的部署舉措依法落實到位。要強化立法對完善黨的領導制度體系的保障作用。在法規中體現黨對相關工作的領導，通過法規制度設計把黨的領導落實到市域治理各領域各方面各環節，加強黨依法執政能力，完善治理體系，提升治理能力，厚植黨的領導制度體系的法治基礎。

更加堅定不移堅持以人民為中心。設區市立法與基層、與群眾貼得近、關聯緊，法規制定得好不好、管用不管用、能不能解決實際問題，老百姓的感受更直接、更具體、更真切，必須把保障和維護人民利益放在更加突出的位置。要恪守立法為民的理念。習近平總書記明確要求“堅決摒棄立法就是管理老百姓的錯誤觀念，堅決克服和防止部門利益法制化的傾向，牢固樹立立法要維護人民根本利益、體現人民共同意志的思想”。這就要求立法理念從重管制轉向重服務，從重權力轉向重權益，充分反映人民意愿，切實保障人民利益，不斷滿足人民群眾對幸福美好生活的期盼。要加強立法惠民的力度。根據人民群眾在物質文化生活以及民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面日益增長的要求，圍繞脫貧攻堅、教育醫療、生態環保、安全生產等群眾關注的熱點問題，加強社會和民生領域立法。例如，無錫市制定的生活垃圾分類管理條例、常州市制定的電梯安全管理條例、蘇州市制定的出租房屋居住安全管理條例、南通市制定的城市建筑垃圾管理條例、連云港市制定的鄉村清潔條例、淮安市制定的永久性綠地保護條例等。要講求立法利益的平衡。立法說到底就是對利益關系的調整。立法中要正確處理好人民群眾的長遠利益和現實利益、絕大多數人利益和特殊群體利益的關系，發揮好立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面的重要作用，不斷促進社會公平正義，讓人民群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感。

更加堅定不移堅持圍繞中心服務大局?！皬姼幻栏摺笔橇暯娇倳洖榻K勾畫的宏偉藍圖，建設“強富美高”新江蘇離不開法治的保駕護航，這賦予了地方立法更加重要的責任和使命。因此貫徹落實中央大政方針和省委決策部署，是設區市立法工作的重心所在。要圍繞改革發展大局提供有效制度供給。設區市要自覺將立法工作放在全面深化改革大局中謀劃和推進，緊跟同級黨委決策部署，同步考慮改革涉及的立法問題，及時回應改革的法治需求，強化法規制度供給的及時性、有效性，提高制度供給與法治需求的契合度。對于經濟社會發展特別是深化改革促進開放迫切需要的立法，要及時跟進，加快出臺。例如徐州市認真貫徹習近平總書記視察徐州重要指示精神，在全國設區市率先制定質量促進法規，為打造淮海經濟區制造業、服務業高地提供制度保障。要根據本地實際聚焦重點領域立法。地方立法項目的確定，關鍵是要因地制宜，突出本地區對立法的需求。設區市立法要在立法重點領域范圍內，堅持問題導向，結合市情實際，科學合理地確定立法項目、安排立法進度。在堅持提高立法質量的情況下，緊緊扣住立法重點，急用先立，優中選優。

完善工作機制，持續深入推進科學民主依法立法

推進科學民主依法立法，是提高立法質量和效率的關鍵所在。習近平總書記指出：“推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑?！睘榱诉m應《立法法》修改后地方立法主體增加的新形勢，在科學立法、民主立法的基礎上，又有了“依法立法”的新要求，并寫入了黨的十九大報告。要深刻領會和準確把握科學立法、民主立法、依法立法的內涵實質，不斷完善立法工作機制，把相關要求貫穿設區市立法全過程、各方面，保證立管用之法、良善之法。

堅持和加強科學立法，使所立法規更加體現客觀規律、符合市情實際。習近平總書記指出：“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律?！笨茖W立法就是要在立法工作中自覺遵循客觀規律，包括經濟規律、自然規律、社會發展規律以及立法工作本身的規律，使制定的法律法規能夠反映和體現客觀規律的要求，符合客觀實際，發揮有效作用。做到科學立法，需要重點把握好以下幾個方面：一是提高立法的針對性?？茖W立法要求從實際出發，實事求是。設區市要立足于當地經濟社會、地理環境、資源稟賦、風土人情等客觀實際，堅持問題導向，系統分析立法需求，把有限的立法資源用在解決本地區經濟社會發展的突出問題上。要準確把握地方事務的個性特點，著重針對本地區特別問題、特殊需要開展立法，使地方立法充分體現地方特色。近年來，設區市制定了一大批針對性強、特色鮮明的法規，例如鹽城市革命遺址和紀念設施保護條例、揚州古城保護條例、鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例等。二是提高立法的創制性?？茖W立法不僅要求立法與經濟社會發展水平相適應，同時還要求立法符合發展需求，代表前進方向，具備一定的引領性和前瞻性。這就要求我們科學把握規律，敢于創新、善于創制。設區市立法要針對當地經濟社會發展中出現的新情況、新問題，適應深化改革的新要求，體現發展理念的新變化，以發展的眼光、開放的視野、探索的勇氣，推動好創制性立法。三是提高立法的精準性。科學立法要求在法規規范內容上精準反映所調整的社會關系，準確體現事物的本質和規律。要抓住核心問題、關鍵條款，在關系處理上精準得當，不僅要敢于在矛盾焦點上“砍一刀”，還要“砍”得準、“砍”得好。在調研論證上要精準細致，充分利用現代信息技術特別是大數據來改進調研方法、加強量化論證，客觀真實反映實際情況，科學精準做出立法決策。要善于利用外力、借助“外腦”，發揮專家、行家的作用。例如泰州市人大常委會和南京師范大學泰州學院合作成立了江蘇首家地方立法研究院，與有關專家共同構建科學立法的“雙核”保障機制。四是提高立法的系統性?？茖W立法要求法律規范體系協調統一，防止立法碎片化，增強立法協同性。要堅持系統思維，強化立法內容上的協調統一，解決好上下位法之間的關系，實施性立法要把重點放在對上位法的細化和具體化上，避免簡單重復、照搬照抄;創制性立法則要注意不能違背上位法的原則和精神。要強化同一位階法規之間及與其他規范性文件之間的協調一致，防止“條文打架”，形成制度合力。還要強化立法項目上的系統考量和立法進程上的統籌考慮，在立法規劃計劃上區分輕重緩急，立法進度安排科學有序;在立法覆蓋面上考慮周延，針對新情況新問題能夠及時應對。五是提高立法的規范性?？茖W立法要求立法必須遵循立法活動的自身規律，講求規范性。立法技術規范是指法律法規的結構、形式、語言等方面的規則，對于保證法律法規的科學性、規范性、統一性，提高立法質量具有重要意義。全國人大常委會法制工作委員會曾經編發《立法技術規范》的試行版本，目前正在修訂，江蘇省人大常委會制定的《江蘇省地方立法技術規范》也將進行修改完善。設區市在立法工作中要認真學習掌握并遵守執行這些技術規范，可以參照國家和省的做法，結合本地實際，研究制定本市的地方立法技術規范。

堅持和加強民主立法，使所立法規更加廣泛凝聚共識、充分體現民意。習近平總書記指出：“民主立法的核心是為了人民，依靠人民。”民主立法的本質，是保障和實現人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主法治的框架下充分表達出來，有效匯集起來。堅持民主立法是貫徹以人民為中心立法理念的必然要求，其關鍵在于保障、拓寬公眾有序參與立法的途徑，建立健全立法機關與公眾的有效溝通機制，做到人民有所呼、立法有所應，通過廣察民情、廣納民意、廣聚民智，讓立法直達基層、直通群眾、直接地氣，使立法能夠充分體現人民意志，得到人民擁護。要把開門立法的大門打開得更敞亮。立法公開是立法的基本原則，立法公開的程度直接影響公眾參與立法活動的及時性、廣泛性和有效性。公開原則應當在法規的起草、審議、通過和公布的全過程得到體現，立法程序的各個環節以及階段性的立法成果，都要向社會公開。設區市應當將相關立法信息包括立法規劃計劃、法規草案、審查審議和修改情況等，及時主動地通過公眾熟悉的、容易接觸的渠道向社會公布。要把公眾參與的路徑拓展得更寬廣。2018年，江蘇省人大常委會黨組出臺了“兩規范一意見”，對地方立法中重大利益調整論證咨詢和評估等提出了明確要求。2019年，江蘇省人大常委會確定了20個基層立法聯系點，并由主任會議討論通過了基層立法聯系點工作規定。設區市在參照執行省有關規定的同時，要結合本地實際創新完善體制機制，采取公開征求意見、論證、聽證、評估、委托起草、合作研究等多種途徑和方式，充分調動有關組織單位、專家學者、基層群眾等社會各方參與立法的積極性，引導各方有序表達立法訴求、參與立法活動。宿遷市就專門制定了公眾參與制定地方性法規辦法，著力推動公眾全過程、多形式參與立法活動，值得借鑒。要把社會公眾的意見采納得更充分。建立健全社會公眾意見分析采納和處理反饋制度，對社會公眾所提立法建議、意見進行全面、系統地歸納整理和分析研究，合理的予以采納，未采納的說明理由。對社會公眾所提意見和建議中比較集中的問題，可以采取集中回應、單獨回應等方式，進行適時、必要的答復和說明，通報采納情況，形成立法者與社會公眾良性互動的溝通機制，切實增強社會公眾參與立法的效果。各設區市要進一步健全完善民主立法的制度機制，推動民主立法各項活動規范化、制度化、常態化。

堅持和加強依法立法，使所立法規更加嚴守權限程序、維護法制統一。黨的十九大報告將“依法立法”與“科學立法”“民主立法”并列為立法的三大原則，對立法工作提出了更高要求。依法立法要求按照法定權限和程序立法，切實維護社會主義法制的統一和尊嚴。就設區市立法而言，憲法、法律、行政法規、省級法規都是設區市法規的上位法，設區市法規通過后還需要報經省人大常委會的批準，必須高度重視和堅持依法立法。要嚴格遵守不抵觸原則。這是設區市立法工作的底線和不可逾越的紅線。不抵觸，要求設區市立法不能違背憲法規定、原則和精神;不能與上位法規定不一致，與上位法的立法目的、原則明顯相違背，抵消、改變或者規避上位法規定如《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》立法“放水”事件。設區市立法特別要注意，不得違反上位法規定，減損公民、法人和其他組織的權利，或者增加其義務;不得違法設定行政許可、行政處罰、行政強制，或者對法律、行政法規設定的行政許可、行政處罰、行政強制違法做出調整和改變等。這些都是剛性要求，必須嚴格遵守，馬虎不得。要嚴格依照法定權限。《立法法》明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，并對各個立法主體的立法權限做了劃分。設區市立法權限明確為“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”。這三個方面的立法權限，是為了適應設區市經濟社會發展和民主法治建設需要，從實際出發反復考慮確定的，設區市必須全面準確地把握并嚴格遵守。全國人大憲法和法律委員會在《立法法》修改決定審議結果報告中、全國人大常委會法制工作委員會在具體工作問題的答復中，對這三個方面的內容都做了比較寬泛的界定，基本能適應設區市立法工作需要。具體工作中，如果遇到拿不準的情況要及時與省人大法制委、常委會法工委溝通。省人大法制委、常委會法工委要切實擔負起對設區市立法工作的指導、審查職責，嚴格把握合法性審查關口。對于一些確有立法必要但又不在設區市立法權限內的重大事項，可以由省立法來調整規定。要嚴格遵循法定程序。立法程序是法規內容科學性、民主性、合法性的重要保障。各設區市都制定了專門的地方立法條例，對法規的立項、起草、審議、修改、通過、報批等相關程序的規定都很明確具體，要嚴格遵守執行。要處理好立法程序和立法效率的關系，一方面要進一步健全和完善立法程序，通過程序的引導與規范，合理配置與優化使用立法資源，做到及時、適時立法，提高立法效率;另一方面也要防止一味追求效率而違反程序規定，搞變通、搞縮水，損害立法的嚴肅性和權威性。

加大實施力度，積極推動

法規制度優勢轉化為治理效能

法規的實施是檢驗法規質量的“試金石”。黨的十九屆四中全會決定提出，要加強對法律實施的監督。長期以來，一定程度上存在重立法、輕實施的情況，特別是在執法、司法、普法中有的法規知曉度不高、掌握度不夠、執行力不強，造成法規的實施效果大打折扣。設區市人大常委會要從強化制度運行效能、提高地方治理能力的高度，把法規實施放在跟立法同等重要的位置，堅持一手抓立法、一手抓實施，不僅立一件、成一件，還要行一件，把法規建立起來的制度優勢轉化為治理效能。

做好法規學習和宣傳工作。實施好法規，首先要使全社會了解知曉法規。要充分運用各種宣傳輿論工具，采取多種方式，對法規進行宣傳、解讀和闡釋，使法規為人民群眾所了解、所熟知、所掌握，為執法、司法、守法營造良好的社會氛圍。可以學習借鑒全國人大常委會法制工作委員會設置發言人的做法，及時宣傳人大立法工作情況，解讀和闡釋重要法規制定情況，積極回應社會對立法工作的關切。要督促相關行政主管部門在系統內組織行政執法人員開展學習培訓，使行政執法人員準確把握法規精神實質，推動法規有效貫徹實施。此外還要引導有關單位開展法規學習培訓，有針對性地設置與本單位業務密切相關的學習內容，提高學習效果。要把立法工作同普法工作有機結合起來，使立法的過程成為宣傳普及法規、弘揚法治精神的過程。

加強法規實施情況檢查工作。執法檢查是人大常委會行使監督權的重要方式，也是保證法律法規得到有效實施的一把“利劍”。要把地方性法規的實施情況作為執法檢查的重要內容，列入檢查計劃，認真組織實施。要緊扣法規規定。執法檢查的內容是法規的貫徹實施情況而不是其他工作，要以法規規定為準繩，一個條款一個條款對照檢查，推動法規的各項制度和要求真正落到實處，保證立法目的的實現。要明確檢查重點。既要了解法規實施的全面情況，更要善于抓問題、抓典型、抓案例，要到問題多、情況復雜、矛盾突出的地方開展檢查，通過“解剖麻雀”、以點帶面，找準影響法規實施、損害群眾利益突出問題的癥結關鍵和深層次原因。要創新檢查方式。采取明察暗訪、隨機抽查、實地察看等方式，綜合運用個別交談、代表訪談、問卷調查、第三方評估等形式，深入了解和掌握法規實施的真實情況，把問題找準找實。要強化跟蹤問效。把法規有效實施和人大監督工作結合起來，主動加強與“一府一委兩院”及有關部門的對接聯系，綜合運用詢問、質詢等手段，督促各有關方面切實解決檢查中發現的突出問題，確保法規建立的各項制度得到有效的實施。

落實法規實施情況報告制度。法規實施情況報告是保證法規有效實施，有針對性地改進立法和監督工作的一項重要制度安排。南京市專門制定了規定，實現法規實施情況報告三年全覆蓋，產生了良好效果。設區市要在總結實踐經驗的基礎上，建立健全法規實施情況報告制度，在法規實施滿一定期限后，及時要求法規實施單位報告法規規定的職責履行情況，相關配套規定的制定情況，法規實施的基本情況以及存在的主要問題、原因和意見建議等，并根據常委會組成人員的審議意見和各有關工作機構的研究意見，向同級政府提出改進執法工作的建議或者修改完善法規等，使法規更好地適應經濟社會發展的需要，更好地得到遵守和執行。

（作者系江蘇省人大常委會副主任）

責任編輯：高 莉