地方政府生態環境治理失靈的體制性根源及其矯治

摘 要：我國中央政府與地方政府的關系是一種內部的委托-代理關系。中央政府為了確保所制定的多項目標任務能夠得到有效貫徹落實，就需要建立對地方政府的激勵結構。因此，地方政府行為表現與中央政府提供的激勵結構直接相關。改革開放以來，我國地方政府在發展經濟方面表現出色，但在生態環境治理方面的表現卻不令人滿意，其根源就在于中央政府所提供的激勵結構存在著較大的缺陷。因此，中央政府要想根治地方政府生態環境治理失靈問題，就應該立足于“五位一體”總體布局的戰略高度，對原有的激勵結構進行系統性重構，協調好生態環境保護與政治、經濟、文化、社會之間的關系。

關鍵詞：中央政府;地方政府;委托-代理關系;生態環境治理失靈;激勵結構

中圖分類號：D630;X321 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）08-0064-12

作者簡介：褚添有，廣西師范大學政治與公共管理學院教授、博士生導師 （廣西 桂林 541004）

一、問題的提出

西方國家因生態環境污染問題凸顯較早，故而其學者對地方政府生態環境治理的研究亦起步較早，成果豐碩，主要集中在以下幾個方面：一是基于環境聯邦主義理論視角的探討。Stewart認為，環境治理責任應該由中央政府承擔，這樣可避免出現地方政府環境治理失靈問題①。Saveyn和Proost等學者則主張環境治理分權，認為中央政府一刀切的方法會帶來環境福利損失②。但也有一些學者如Konisky、Woods等認為，由地方政府承擔環境治理責任也并不一定就能帶來好的生態環境，因為地方政府為了吸引更多的外來資本，可能會降低環境標準和放松環境管制，從而導致生態環境的惡化D. M. Konisky， “Regulatory Competition and Environmental Enforcement： Is There a Race to the Bottom”， American Journal of Political Science， 51， 2007; D. Woods， “Interstate Competition and Environmental Regulation： A Test of The Race-to-the-Bottom Thesis”， Social Science Quarterly， 87， 2006.。二是基于公共選擇理論視角的研究。Qian等學者認為，如果沒有有效的激勵約束機制，地方政府環境治理就會出現機會主義行為Y. Qian and G. Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， 5， 1998.。三是基于委托-代理理論視角的分析。Guesnerie和Laffont研究和設計了一種生態環境保護的激勵約束機制，用來規范和引導地方政府和企業行為，以解決由不完全信息所帶來的諸多問題R. Guesnerie and J. J. Laffont， “A Complete Solution to a Class of Principal-Agent Problems with An Application to the Control of a Self-Managed Firm”， Journal of public Economics， 25， 1984.。

我國學者對地方政府生態環境治理的研究則是從20世紀90年代才開始起步，在吸收借鑒西方學者理論的基礎上，結合我國的實際進行探討。企業的亂排亂放和地方政府沒有認真履行其生態環境保護責任是導致我國生態環境污染日益嚴重的兩大主因，這已是學界的普遍共識。但學者在“為什么我國地方政府沒有認真履行其生態環境保護責任或者說地方政府生態環境治理為什么會失靈”這一問題上，則因切入角度各異而有不同的看法。李猛、張克中等學者從財政分權的角度進行研究，認為現行財政分權體制使地方政府更多地關注經濟增長而忽視生態環境治理李猛：《財政分權與環境污染——對環境庫茲涅茨假說的修正》，《經濟評論》2009年第5期;張克中等：《財政分權與環境污染：碳排放的視角》，《中國工業經濟》2011年第10期。。周黎安、冉冉等學者從政治晉升錦標賽或政治激勵的角度進行探討，指出我國以GDP為主的政績考核晉升體制使得地方政府官員致力于發展經濟而不是保護生態環境周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期;冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環境治理》，《經濟社會體制比較》2013年第3期。。張凌云、郭志儀等學者從財政分權和政治晉升激勵相結合的角度進行剖析，認為現行的財政分權和政治晉升激勵使得地方政府有發展經濟的動力，但卻缺失環境保護的動力張凌云、齊曄：《地方環境監管困境解釋——政治激勵與財政約束假說》，《中國行政管理》2010年第3期;郭志儀、鄭周勝：《財政分權、晉升激勵與環境污染：基于1997-2010年省級面板數據分析》，《西南民族大學學報》2013年第3期。。李國平、張俊等學者從政企合謀的角度進行解析，指出地方政府基于謀求地方經濟發展的需要而與企業合謀，充當污染企業的“保護傘”，致使環境污染加劇李國平、張文彬：《地方政府環境保護激勵模型設計——基于博弈和合謀的視角》，《中國地質大學學報》2013年第6期;張俊、鐘春平：《政企合謀與環境污染——來自中國省級面板數據的經驗證據》，《華中科技大學學報》2014年第4期。。邱桂杰等學者基于地方政府官員效用的角度分析地方政府官員缺乏環境保護動力邱桂杰、鄧明：《政府官員效用視角下的地方政府環境保護動力分析》，《吉林大學社會科學學報》2011年第4期。。彭小靜等學者運用多任務委托-代理模型，分析了中央政府對地方政府在發展經濟和執行環境規制兩個任務維度下的激勵問題彭小靜、鄧明：《經濟增長和環境保護雙重任務中地方政府的行為扭曲——基于多任務、兩層次的動態委托-代理模型的研究》，《制度經濟學研究》2014年第1期。。

毋庸置疑，國內學者的這些研究從不同角度涉及到地方政府生態環境治理失靈的成因，尤其是涉及到了激勵這一因素，但囿于分析視角，他們都只是揭示了地方政府生態環境治理失靈的部分成因，尚未形成一個關于地方政府生態環境治理失靈原因的系統性、完整性解釋框架。實際上，地方政府生態環境治理失靈的原因是多方面的、復合型的，如果僅從部分或局部著手改革，而不是立足于整體，在系統考慮地方政府生態環境治理失靈的多方面原因的基礎上進行全面改革，那么，地方政府生態環境治理失靈問題是難以得到有效根治的。此外，這些研究對中央政府在地方生態環境治理中責任的探討亦不夠充分。在委托-代理關系中，作為代理人的地方政府的生態環境治理行為表現與委托人（中央政府）所提供的激勵結構直接相關。有鑒于此，本文將在前人研究的基礎上，將中央政府的作用重新帶回到地方政府生態環境治理中，立足于中央政府為地方政府提供激勵結構這一角度，系統分析地方政府生態環境治理失靈的體制性根源，并據此提出重構激勵結構的對策建議。

二、地方政府生態環境治理失靈的表現

我國是單一制國家，其管理組織體系涉及到兩大層面：中央政府和地方政府。中央政府是全國性的管理機關，負責在宏觀層面對全國政治、經濟、社會、文化和生態進行全局性、戰略性的統籌和規劃，但它不可能親自去執行和落實所規劃的目標任務，只能將具體執行和落實所規劃的各項目標任務的工作委托給地方政府去做，將各項目標任務層層分解給地方政府。“它意味著中央政府并不直接干預地方層面的職能履行，而是采用委托-代理的方式，授權地方政府履行相關的政府職能。”郁建興、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期。這樣就形成了中央政府和地方政府之間的委托-代理關系。

保護生態環境只是中央政府交付地方政府去完成的多項目標任務之一。在多任務的情況下，作為代理人的地方政府不可能平均使勁，“其行為選擇取決于內在動機和外在激勵的結合”張凌云、齊曄：《地方環境監管困境解釋——政治激勵與財政約束假說》，《中國行政管理》2010年第3期。。它往往會根據中央政府在某一時期內所傳達的多項目標任務的信號強度去解讀來自中央政府的意圖或取向，并據此作出自己的行為選擇。如果中央政府發出的生態環境保護信號強，且有相應的激勵舉措，則地方政府會選擇積極作為。反之，地方政府就會選擇消極作為。改革開放以來，中央所發出的發展經濟的信號是最強的，且有相應的激勵舉措，而生態環境保護的信號則相對比較弱，也缺失相應的激勵舉措。地方政府作為一個具有相對獨立性的組織實體，有其自身利益取向和訴求，在中央下達的多任務之間（如發展經濟和生態環境保護之間）存在著矛盾和沖突時，地方政府基于地方利益最大化的考慮，就會選擇發展經濟，而對生態環境保護陽奉陰違，從而出現生態環境治理失靈問題。

（一）地方政府未認真貫徹落實中央的生態環境保護法律法規

我國中央政府對生態環境問題一直都表現出高度的關切和重視，如早在1978年，中共中央在批轉國務院環保領導小組工作匯報時就作出了要注意保護環境，絕不走西方國家先污染、后治理的彎路的重要指示。1983年，將環境保護確定為基本國策，并逐步制訂了一系列的生態環境保護法律法規。然而，現實的地方政府基于自利性動機，并沒有忠實地遵照中央政府的期待行事，生態環境保護法律法規的實施效果不佳，生態環境破壞和污染問題持續惡化，現已成為世界上污染最嚴重的國家之一，在“全球環境績效指數”（EPI）的排名一直位居后列，2016年位列全球180個國家中的第109位，其中，空氣質量更是位列世界倒數第2位，僅比孟加拉國略強。此外，我國的水（包括江河水、地表水和地下水）污染、土壤污染同樣也較為嚴重國家環保部：《2016中國環境狀況公報》，http：//www.zhb.gov.cn。。

（二）地方政府的自利性擴張

改革開放以來，抓經濟建設，促進經濟快速增長，這成為政府施政的首要目標。隨著中央政府經濟分權和行政分權政策的推行，地方政府已然成為一個相對獨立的經濟實體與利益主體。基于理性經濟人的動機，在現行以GDP為主的政績考核和財政分權體制下，地方政府自然會將經濟增長作為其優先考慮的目標。這是因為：第一，在現行財政分權體制下，GDP的增長能夠為地方政府帶來財政收入。中央政府是根據各個地方的GDP和財政收入的增長情況來進行獎勵的，在這種情況下，地方GDP增長速度越快，財政收入的增量越大，地方政府所能獲得的財政增量分成就越多。“自負盈虧的財政體制為地方政府創造了一個強有力的逐利動機。在財政收益最大化目標的指引下，地方政府愿意而且積極參與到有利于推進經濟發展、增加地方財政盈余的活動中?！庇艚ㄅd、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期。當經濟增長與生態環境保護產生矛盾時，地方政府基于財政收益最大化的考慮，就會優先選擇經濟增長而忽視生態環境保護。第二，GDP的增長能夠為地方官員帶來職位升遷的機會。由于經濟增長是政府施政的首要目標，因此，經濟增長便成為考核地方政府及其官員政績的最主要標尺褚添有：《經濟導向型政府管理——1978-2003年中國政府管理模式研究》，《學術論壇》2008年第5期。。在這一“政績考核指揮棒”的控制下，地方政府及其官員的工作重心自然是放在促進經濟快速增長上，而忽視生態環境保護。第三，在財政分權和以GDP為主的政績考核的雙重作用下，地方政府基于自身利益最大化的考慮，就會與本地企業合謀，以犧牲環境為代價換取經濟增長李國平、張文彬：《地方政府環境保護激勵模型設計——基于博弈和合謀的視角》，《中國地質大學學報》2013年第6期。。

（三）地方環保官員的尋租與腐敗

近年來，隨著環保部門職能、地位的提升和權力的增大，在缺乏有效權力制約的情況下，環保官員的尋租和腐敗行為也隨之增多，環保系統業已成為腐敗的高發新領域。2010年，浙江湖州、杭州、寧波、臺州、溫州等地環保官員腐敗窩案頻發，其中，僅杭州的涉案官員就達90多人。2012年，江蘇南通發生環保腐敗窩案，包括原環保局局長陸伯新在內的30多名環保官員落馬。2013年底，安徽省環保系統腐敗窩案涉案官員達130余人，基本覆蓋安徽省16個市。2014年底，河北發生環保系統的腐敗窩案串案，原河北省環保廳副廳長李葆一案牽出10件11人，其中環保系統7人。2015年至2017年，相繼有原山西省環保廳廳長劉向東、原國家環保部副部長張力軍、原環保部華北督查中心主任熊躍輝、原廣東省環保廳廳長李清、原河南省環保廳副廳長陳新貴等高官落馬。當環保官員拿了人家的好處時，自然就不會對環境污染問題動真格，而是“貓鼠一家”，充當環境違法者的“保護傘”。

三、地方政府生態環境治理失靈的體制性根源

前已述及，我國中央政府與地方政府的關系是一種內部的委托-代理關系。中央政府為了確保所制定的多項目標任務能夠得到有效貫徹落實，就需要對地方政府實施激勵。改革開放以來，中央政府為地方政府提供的激勵主要包括兩個方面：一是正激勵。由于發展經濟成為我國政府的首要目標和最大的政治，因此，為了激發地方政府發展經濟的動機，中央政府便對地方政府采取了財政分權激勵和以GDP為主的政績考核晉升激勵。這兩種激勵對地方政府的行為起著非常大的導向作用。之后，隨著生態環境污染問題的凸顯，中央政府才將環境保護的要求注入到這兩種激勵之中。二是負激勵（或稱約束）。首先，出臺政治、經濟、社會、文化、環境保護等相關法律法規和政策，對政府的相關責任作出規定或要求，給地方政府戴上“緊箍咒”。其次，對地方政府執行和落實相關法律法規和政策要求的情況進行監督和問責，念“緊箍咒”。正激勵和負激勵二者相互聯系、相互補充、相輔相成，缺一不可，構成了一個較為完整的“胡蘿卜+大棒”的激勵結構，從不同的側面對地方政府的行為起到引導、保持和歸化作用?？梢哉f，中央政府有什么樣的激勵結構，地方政府就會有什么樣的行為表現。改革開放以來，我國地方政府在發展經濟方面表現出色，但在生態環境治理方面的表現卻很差勁，這與中央政府所提供的激勵結構存在著較大的缺陷有密切關系。

（一）財政分權激勵的扭曲

改革開放以來，為了調動地方政府發展經濟的積極性，中央政府開始對財政體制進行改革。從20世紀80年代至1993年，實行的是“劃分收支、分級包干”的財政體制，但此體制卻導致了中央財力下降和權威受損，出現“諸侯經濟”的局面。為了改變這一狀況，1994年，中央政府開始推行分稅制改革，將財權上收，中央拿“大頭”，地方拿“小頭”，從而擴大了中央財政收入占全國財政收入的比重，提高了財政集中程度。與此同時，將事權下壓，在財政支出方面，中央支出只占全國總支出的約20%，而地方卻占約70%張凌云、齊曄：《地方環境監管困境解釋——政治激勵與財政約束假說》，《中國行政管理》2010年第3期。，也就是說，中央是財多事少，而地方卻是財少事多。分稅制改革雖然增強了中央政府財力和權威性，增加了其對地方政府的控制。但對于地方政府而言，錢少事多導致其面臨著巨大的財政缺口壓力。此種財政壓力狀況導致地方政府及其官員對本地區經濟增長及其所帶來的財稅增長的高度重視，而弱化或忽視教育、醫療衛生、生態環境保護等職能的履行。地方政府為了追求更大的財政收入而竭盡所能地發展經濟，大上項目、上大項目，尤其是對那些能為本地帶來巨大產值和財政收入的大型企業，在項目審批和環境執法上給予特殊照顧，甚至為其通風報信以應對上級政府的檢查。地方政府同樣也會對地方性中小企業給予一定的照顧，對它們的環境污染行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態度，因為它們也是地方政府另一個重要的稅收來源。政企合謀由此必然會帶來另外一個結果，那就是官員的腐敗。

因此，財政分權改革雖然增加了地方政府發展經濟的動力，卻降低了地方政府改善環境的意愿，造成地區環境污染問題的加重楊瑞龍、章泉、周業安：《財政分權、公眾偏好和環境污染——來自中國省級面板數據的證據》，《中國人民大學經濟學院經濟所宏觀經濟報告》，2007年。?！坝捎诘胤秸茏灾鳑Q定其轄區內環境標準及政策執行的嚴厲程度，從而能消極抵制、甚至扭曲中央的環保政策。尤其是當地方財政因大量開支而陷入財政困境之時，地方政府更加難以執行嚴格的環境政策?！比伪麖姡骸渡鷳B文明建設視角下的環境治理：問題、挑戰與對策》，《政治學研究》2013年第5期。

為了解決因財政分權所帶來的地方財力不足而導致的地方政府環保動力不足的問題，中央政府對地方政府進行了財政轉移支付，并在“十二五”期間開始在一些地區（如青海三江源、南水北調中線水源地等）推進生態補償橫向轉移支付試點，取得了一定成效，但也存在著諸多的不足和問題，如縱向轉移支付方面存在著一般性轉移支付比例過低且對生態補償因素考量不足、專項轉移支付中沒有明確的生態補償項目等問題賈康、劉薇：《生態補償財稅制度改革與政策建議》，《環境保護》2014年第9期。，橫向轉移支付則存在著“補償范圍不明確、補償標準不科學、補償模式比較單一、資金來源缺乏、政策法規體系建設滯后等問題”余敏江、劉超：《生態治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解》，《江蘇社會科學》2011年第2期。。

（二）政治晉升激勵的缺陷

中央政府為了確保對地方政府控制的有效性，在授權后仍然保留著對地方政府包括人事權、資源分配權等諸多權力在內的垂直管理權。對于政府官員而言，仕途發展前程是其追求的主要目標。因此，職務提拔或升遷是中央對地方政府官員的一種最重要的政治激勵方式冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環境治理》，《經濟社會體制比較》2013年第3期。。由黨委組織部門定期對地方黨政官員進行政績考核，并根據考核結果給予相應的獎勵，如職務提拔或升遷，以此來督促地方官員貫徹落實中央的各項目標任務。

改革開放以來，由于抓經濟建設、促進經濟快速增長成為各級黨委和政府首要的和根本的任務，因此，“經濟增長自然而然地成為中央或上級政府考核政府及其官員政績的最主要標準，并與官員的利益得失、仕途進退緊密關聯在一起”褚添有：《經濟導向型政府管理——1978-2003年中國政府管理模式研究》，《學術論壇》2008年第5期。。“在這種政治晉升考核機制的激勵下，地方政府的理性選擇顯然是以經濟發展為中心，具體地說，就是以提升地方GDP為主要的努力目標。當經濟發展與環境保護相矛盾時，理性的選擇顯然是偏向經濟發展而不是環境保護?！睆埩柙?、齊曄：《地方環境監管困境解釋——政治激勵與財政約束假說》，《中國行政管理》2010年第3期。頻繁調動的干部任免制度的缺陷更是促成和鼓勵地方政府官員的急功近利思想和行為，不惜以犧牲生態環境為代價，追求一種短平快的經濟增長政績，由此導致了我國生態環境的日趨惡化。

日益嚴重的生態環境危機促使中央政府開始著手改變以GDP為主的政績考核辦法，逐步將生態環境指標納入到干部考核指標體系之中。2013年12月，中組部出臺了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，將民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設等都納入到考核內容之中，并強化了環境約束性指標的考核。然而，由于這種政績考核的改進只是一種簡單的考核內容“量”的增加，經濟增長、民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設等考核指標常常是模糊不清、互相矛盾和沖突的。學者冉冉指出，“地方政府官員普遍認為落實這些環境約束性指標在很大程度上與干部考核指標體系中的其它‘硬指標（GDP增長）相互沖突。在面臨越來越多的相互沖突的考核指標時，地方干部不得不作出優先性選擇，而經濟增長通常被看成是重中之重的任務”冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環境治理》，《經濟社會體制比較》2013年第3期。。為了應對上級對生態環境指標的考核，地方官員便通過拉關系、找門路和操縱統計數據等多種方式，讓生態環境治理達標。此外，在實踐中，“環境指標與官員的仕途升遷沒有實質性聯系”冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環境治理》，《經濟社會體制比較》2013年第3期。?？傊?，改進后的政績考核機制仍然在指標設置、測量、監督等方面存在著諸多的缺陷，因而還不能為地方官員嚴格執行環境政策提供足夠有效的政治激勵。

（三）生態環境法律對政府激勵的缺失

改革開放以來，我國逐步制定了1600多部生態環境類法律法規，構筑了較為完整的生態環境法律法規體系，如從數量上來說，我國已進入世界上環境立法最發達的國家行列。然而，“形式上越來越完善的環保立法似乎并沒有在實質上起到保護環境的作用，相反環境問題卻越來越嚴重”汪勁：《環保法治三十年：我們成功了嗎？中國環保法治藍皮書（1970-2010）》，北京大學出版社2011年版，第37頁。。導致此種結果的原因固然很多，如法律對污染企業的懲罰不夠嚴厲等，但最關鍵的因素應該是法律缺失對政府生態環境保護的激勵，這主要表現在如下幾個方面：第一，政府生態環境責任規定缺失。目前，我國生態環境法律法規總體上存在著“規制企業有余而規制政府不足”的缺陷，即重政府環境權力而輕政府環境義務、重政府經濟責任而輕政府環境責任、重企事業單位環境義務和責任而輕政府環境義務和責任、重政府第一性環境責任而輕政府第二性環境責任、重政府環境保護行政主管部門的環境責任而輕政府負責人的環境責任陽東辰：《公共性控制：政府環境責任的省察與實現路徑》，《現代法學》2011年第2期。。第二，環保管理體制設置不科學致使有心者無力，有力者無心。如環境監管權被十幾個部門分割，環保部門有統一監管之責而無統一監管之權，其他部門有權無責，常怠于履職;在中央與地方之間，國家環保部門對全國環保工作的“統一監督管理”與環境質量“地方政府負責制”之間也存在沖突;等等鞏固：《政府激勵視角下的<環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期。。第三，缺乏正激勵，對積極環保者沒有任何嘉獎或補償，只有“責”沒有“利”。第四，缺乏能力保障，只要求“馬兒跑卻又不給馬兒草吃”。我國環保投入和環保執法力量是呈“倒金字塔”型結構，即環保所投入的經費、人員、設備、技術等能力保障自上而下呈遞減狀態。如此“激勵”的結果最終便是地方政府生態環境責任成為一張“空頭支票”，從而導致我國生態環境的不斷惡化。

此外，由于我國曾經歷過漫長的封建專制統治，致使政府管理中人治的觀念根深蒂固。新中國成立后所建立的高度集中體制又使得人治有了延續生存的土壤。人治傳統的延續必然導致法治不彰的結果，即便我國已建立起較為完整的生態環境法律法規體系，但卻缺失法律的威嚴，得不到有效執行，有法不依、執法不嚴或執法違法、違法不究的現象較為嚴重。迄今為止，因生態環境污染問題被依法追究法律責任的官員寥寥無幾。在這種情況下，政府官員更加不把法律當回事，生態環境保護法律執行陷入惡性循環的怪圈。

（四）行政監督與問責的乏力

我國是一個單一制國家，中央政府依法享有對地方政府的監督權。由于抓經濟建設、促進經濟增長是政府施政的首要和根本目標，因而，中央政府對地方政府的監督重心放在經濟增長上。由此導致在生態環境治理領域，中央政府對地方政府的監督很長一段時間存在著較為嚴重的虛化現象，進而導致地方政府環境治理失靈問題嚴重。除此之外，還有以下幾個方面的原因：一是中央政府對地方政府進行監督所涉的范圍、內容非常寬泛，涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面，每個方面都事無巨細地進行監督，監督成本極大，也難以做到。即使有此精力，也會因為一些細枝末節問題而造成漏監。二是我國地域廣闊，各地的生態環境情況各異，再加上信息的嚴重不對稱，中央政府難以及時、全面、準確地了解各地方政府生態環境治理的實際情況，而地方政府基于自利動機，往往習慣于報喜不報憂，掩蓋自身問題，欺騙中央政府。三是我國現行生態環境法律法規缺乏中央政府對地方政府在生態環境事務指導、檢查、監察、審計等方面的具體規定，這就導致中央政府對地方政府的一種放任狀態。四是傳統環保管理體制的制約。地方環保部門是地方政府的一個組成部分，受地方政府領導，在人財物等方面均受制于地方政府。它與上級環保部門之間只是一種業務上的指導關系，只有在特殊項目上才會與國家環保部進行直接互動。因此，地方環保部門會優先聽從于地方政府的號令，而不是中央或上級環保部門的號令。

為了解決中央對地方政府環保監督的虛化問題，自2006年以來，國家環保部開始在全國成立六大區域環保督查中心，按照行政區域劃分開展環保督查活動。2006年至2013年是以督查企業為主的階段，對違法排污企業進行掛牌督辦，雖然取得了一定成效，但由于受地方保護主義的影響以及掛牌督企的“單打獨斗”的局限性，致使督查工作步履維艱。有鑒于此，2014年至2015年，環保督查中心的工作開始從督查企業轉向督查地方政府，將地市政府環境保護責任落實情況作為督查重點，對環境責任落實不到位的政府負責人進行公開約談。“督政”雖然在環境污染事件和區域霧霾污染治理方面取得了一定成效，但在我國黨領導一切的體制下，只督察地方政府而沒有督察地方黨委，終究是治標不治本，不具備威懾力 常紀文、王鑫：《由督企、督政到督地方黨委：環境監督模式轉變的歷史邏輯》，《環境保護》2016年第7期。。因此，自2016年1月開始，中央環保督察由“督政”向“督黨政同責”轉變。中央環保督察依托中央的權威層層傳遞環保壓力，進而取得了顯著成效，一批百姓反映強烈或久拖不決的環境問題得到解決，地方黨政領導對環保工作的重視達到前所未有的程度。但中央環保督察仍然屬于一種運動式治理，其制度化、法治化程度尚顯不足，“在取得短期效果的同時，無法擔保治理效果的可持續性與制度運作的持久性，制約環保督查制度持續、穩定地發揮作用”陳海嵩：《環保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學評論》2017年第3期。。

（二）構建綠色GDP政績考核機制

以GDP為主的政治晉升考核機制是導致地方政府生態環境治理失靈的重要原因之一，因此，中央政府需要對原有的政績考核機制進行根本性改革，構建綠色GDP政績考核機制。

1.制定綠色GDP績效考核的相關法律法規和指標體系

雖然近幾年來中央政府正在逐步推進綠色GDP績效考核，但由于缺乏相應法律法規的強有力保障，從而導致綠色GDP績效考核的實施效果不佳。因此，需要中央政府加快制定和出臺綠色GDP績效考核的法律法規，實現綠色GDP績效考核的制度化和規范化。首先，要從法律上明確綠色GDP績效考核在生態文明建設中的重要地位。其次，要從法律上明確綠色GDP績效考核相關權責關系和責任，包括縱向上下級之間的權責關系與責任、橫向政府部門之間的權責關系與責任。最后，制定統一的綠色GDP考核指標體系，全面涵蓋經濟、政治、社會（尤其是民生）、文化、生態環境等考核內容，科學合理地設定各項考核內容所包含的指標和指標權重，切實消除各考核指標之間的矛盾與沖突，明確考核主體、考核辦法、考核程序和結果運用。

2.以主體功能區為基礎，實行分類分區考核

我國目前將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四種類型。由于這四大區域所承擔的主體功能存在著非常大的差異，因此，對四大區域地方政府的綠色GDP政績考核不能全國“一刀切”，而應各有側重，實行分類分區考核?！皩τ趦炏乳_發區，資源環境類指標考核權重應高于經濟類指標權重，以促使該功能區資源環境問題的解決與改善;對于重點開發區，要兼顧生態環境類指標與經濟類指標，綜合評價經濟增長、產業結構、資源消耗、環境保護等內容;對于限制開發區，農產品主產區域主要考核其農產品綜合生產能力，而重點生態功能區域則應重點考核其生態產品生產能力，要逐步取消地區生產總值考核;對于禁止開發區，重點考核生態環境保護與修復情況，避免各級各類自然文化資源的損害與破壞?！笔⒚骺?、朱玉梅：《生態文明建設導向下創新政績考評體系的建議》，《中國行政管理》2015年第7期。

3.建立與綠色GDP政績考核結果相掛鉤的獎懲機制

中央政府要將綠色GDP政績考核結果與地方政府及其官員的各類評定、政策傾斜、職務晉升等緊密結合起來，對積極推進生態文明建設且有成效的地方政府及其官員，及時給予相應的獎勵，對推進生態文明建設不力的地方政府及其官員，根據情節輕重給予相應的懲罰，即便是已離任和退休的官員，也要嚴格追究責任，以此切實轉變地方政府及其官員的片面發展政績觀，牢固樹立生態優先的政績發展觀。

（三）生態環境法律應從以規制企業為主轉向以規制政府為主

“重對企業的規制，輕對政府的監督與制約”是我國生態環境法律法規存在的根本性缺陷，因此，中央政府應將修改和完善生態環境法制的突破口從以規制企業為主轉向以規制政府為主，強化政府的生態環境保護責任，推動地方政府積極履行生態環境保護責任?！霸趦热萆?，按照激勵的性質，可分為‘動力機制和‘能力保障兩部分?！膘柟蹋骸墩钜暯窍碌?環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期。

1.建立地方政府生態環境保護的動力機制

首先，將地方黨委政府列為第一責任人，對其生態環境質量責任作出明確具體而非籠統的規定，徹底扭轉以往“環境質量地方政府負責制”被虛化的狀況，促使地方黨委政府認真履行生態環境質量責任。擴大問責對象，將地方黨委、政府及其領導都納入到問責對象之中。擴大問責事由，將怠于履行環境治理職責、未完成約定環境治理任務、環境質量惡化等都列入其中，而不僅僅是限于發生重大環境事故或是出現嚴重違法行為 鞏固：《政府激勵視角下的<環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期。。對相關政府責任人設定多樣化的責任形式，包括政治責任、道德責任、行政責任和刑事責任，并建立有效的責任追究機制。建立對地方黨委政府及相關部門履行生態環境質量責任的多元監督與問責機制，包括人大監督與問責、行政監督與問責、司法監督與問責以及社會監督與問責。

其次，獎懲結合，注重利益誘導，加強經濟手段的運用。地方黨委政府之所以重經濟增長而輕環境保護的一個重要原因就是地方黨委政府有其自身的利益追求，經濟增長不僅可以為地方政府帶來財政收益的最大化，而且能為黨政官員帶來政治晉升機會。因此，僅僅依靠上述的責任強制與問責的負激勵，尚不足以充分調動地方黨委政府履行生態環境保護責任的積極性，還必須獎懲結合，實施利益誘導的正激勵，也就是說通過實施一些獎勵性措施，如對那些認真履行生態環境治理職責且成效顯著的地方黨委政府及其官員，要及時給予表彰和獎勵（如在財稅、經濟發展、項目審批、政績考核、環境治理等方面給予傾斜和支持），將生態環境保護與地方黨委政府的自我利益能夠緊密聯系起來和協調起來，而非相沖突，從而能夠對地方黨委政府產生足夠的刺激鞏固：《政府激勵視角下的<環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期。。

2.建立地方政府生態環境保護的能力保障機制

建立促進地方政府生態環境保護的能力保障機制，對經費、人員、設備、技術等方面的投入和保障作出制度化規定，確保地方政府具備基本的生態環境治理能力鞏固：《政府激勵視角下的<環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期。。具體的能力保障機制建設主要有：環保經費投入和保障機制，如環保公共預算、環保投入最低保障、環保費用分擔、環保專項、綠色“補貼”與“減稅”等;環保機構標準化建設機制，如人員編制、基本硬件裝備、應急裝備和基礎工作等;環保權力保障機制，如強化環保部門監察職權、建立跨區域環保協調機制和部門環境聯合執法機制等。

3.強化對政府生態環境法律責任追究

建立健全地方政府生態環境法律責任追究機制，明確責任追究的主體、范圍或事由、對象、標準、時效和程序。當地方政府出現諸如怠于履行環境治理職責、未完成約定環境治理任務、環境質量惡化等法定追責事由時，權力機關、司法機關、社會組織和公眾可依法啟動生態環境法律責任追究機制，對政府相關責任人進行嚴格追責。通過政府生態環境責任追究機制，倒逼地方政府提高生態環境保護責任意識，依法行政，徹底扭轉有法不依、執法不嚴或執法違法、違法不究的現象。

（四）強化生態環境監督和問責力度

1.實行生態環境治理“目標責任狀”

我國是一個單一制國家，并據此形成了具有中國特色的政治運行機制，即壓力型體制。中央政府向下級政府下達經濟增長的任務和指標，然后這些任務和指標在?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市、縣、鄉鎮這四個行政層級中層層下達，“加溫加壓”，再通過崗位目標責任制細化分解到政府官員身上。下級往往被迫與上級簽訂“責任狀”來保證任務和指標的完成。在這種巨大的壓力環境下，地方政府及其官員就有了完成中央與上級下達任務的強大內驅力。因此，為了使地方政府有充分的激勵來推進生態文明建設，中央政府可依托壓力型體制與地方政府簽署生態文明建設“責任狀”，把生態文明建設納入到干部政績考核體系，提高其在干部政績考核體系中的權重，建立健全目標責任制，實行“一票否決”，最大限度地激勵地方政府加強生態文明建設黃德林、郭詩卉：《地方政府保護礦山地質環境的激勵機制研究》，《國土資源科技管理》2013年第1期。。當然，鑒于壓力型體制也有諸多的弊端，如一定程度的系統性官民疏離、領導干部的夾縫處境、地方的策略性應對、體制內各級官員壓力與動力的失衡、民眾主體地位某種程度的喪失等李海青、趙玉潔：《壓力型體制的治理限度及其調適》，《理論視野》2017年第9期。，因此，需要用好壓力型體制下生態環境治理“責任狀”的優勢，同時，注意限制其負面和消極功能。一是簽署“責任狀”應以共識為基礎，上下級之間要進行溝通、協商，而不應是一個自上而下單向度的命令和強加過程。二是實行“契約式管理”，“目標責任狀”作為一種契約，上下級之間的績效協議一方面要做到權責利對等;另一方面，強調契約對上下級的雙向約束，上級不能隨意干預或加碼，上級違反契約導致績效不佳不能處罰下級周志忍：《西方發達國家是否也存在“層層加碼”》，《人民論壇》2016年第21期。。三是擴大公民全過程的參與，“責任狀”的績效信息向公眾公開并接受公眾監督，從而改變各地方政府及其官員單純對上負責的理念與做法，使其直接對所轄區域內的民眾負責，實現對上負責和對下負責有機結合。

2.建立健全全國統一的生態環境監測網絡

首先，建立統一的生態環境監測網絡。國家環保部要會同有關部門進行統籌規劃，對原有的部門分割、央地分離的生態環境質量監測網絡進行有機整合，統一納入到國控的生態環境質量監測網絡體系之中，橫向實現各部門生態環境監測信息集成共享，縱向實現各層級生態環境監測數據互聯互通。其次，穩步推進國家生態環境質量監測事權的上收。將環境質量國控點位監測事權上收到中央政府，由中央全額保障其建設、人員、經費、設備和技術。實行“國家考核、國家監測”，避免生態環境監測數據受到地方政府過多干擾，確保生態環境治理責任考核的客觀和公正。再次，建立由獨立機構來管理國家生態環境監測網絡的體制。該機構直接對國務院負責，獨立于各部委之外，亦不受地方政府約束，以確保生態環境質量監測的權威性和公正性。最后，建立生態環境監測問責機制，防范和懲治地方黨政領導干部干預環境監測活動和環境監測數據的弄虛作假行為。

3.推進環保大部制和環保垂直管理制度改革

首先，逐步推進環保大部制改革，將原先分散在國土資源、水利、林業、海洋等部門的環境保護職責整合到環保部門之中，實行城鄉環境保護工作由環保部門進行統一監管和行政執法的體制，克服多年來一直存在的監管“碎片化”痼疾。與此同時，還需要在中央層面建立推進生態環境治理的協調機構，增強各部門的協作水平，進一步加強各項生態文明制度改革任務之間的銜接。其次，推行環保垂直管理制度改革，以克服地方保護主義，強化對地方政府履行生態環境保護責任的監督。

4.實現國家環保督察的法治化、常態化

中央環保督察尚屬于一種運動式治理方式，其制度化、法治化明顯不足，因此，需要進一步提升國家環保督察的法治化、規范化、精細化水平，以使其走向常態化、長效化。首先，完善環保督察的法律依據，包括加快制定《國家環境保護督察條例》，明確督察對象、督察機構設置、督察人員配置、督察工作職責、督察程序、法律責任、督察事項責任追究機制等內容;《環保督察條例》出臺后，還需要制定配套的實施細則和規范性文件，形成完善的環保督察法律法規體系;出臺環保督察的黨內法規，制定《中國共產黨環境保護督察辦法》，明確督察組織、督察內容、督察實施、工作措施等內容，制定比《督察條例》更為嚴格的問責規定陳海嵩：《環保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學評論》2017年第3期。。其次，建立督察成果運用機制。將督察結果納入地方黨委政府及其官員的政績考核體系之中，建立督察考核促進環保工作落實的長效機制常紀文、王鑫：《由督企、督政到督地方黨委：環境監督模式轉變的歷史邏輯》，《環境保護》2016年第7期。。最后，推動環境保護督察制度“陽光化”建設。通過信件、熱線、官網、微信、微博等渠道和平臺，使公眾可以更加暢通地參與到督察巡視之中。同時，充分利用媒體平臺曝光約談過程、核查核實過程、走訪察看過程，實現全過程的“陽光化”葛察忠等：《環境保護督察巡視：黨政同責的頂層制度》，《中國環境管理》2016年第1期。。

5.建立健全區域自然資源資產負債表編制和自然資源資產離任審計制度

首先，組建科研攻關課題組，加強對自然資源資產負債表編制的理論研究，并且依據試點工作的開展，將理論和實踐相結合，盡快厘清困惑，凝聚共識，建立統一的理論體系和數據體系，確立編制規范與制定核算技術標準，以推動各項工作深入開展。其次，建立審計部門與國土、海洋、林業、水利、環保等部門之間的工作協調機制，建立自然資源資產信息共享系統，探索運用“先審、后離”模式，加強自然資源資產審計隊伍建設，制定結果運用辦法，加大責任追究力度錢水祥：《領導干部自然資源資產離任研究》，《浙江社會科學》2016年第3期。。

6.建立健全生態環境損害責任終身追究制

首先要厘清責任主體，明確區分黨委責任和政府責任、個人責任和集體責任、“前任”責任和“后任”責任、跨區域不同層級政府間責任等的界限。其次要細化責任形式，應根據黨政領導干部在生態環境決策、執行、監管中角色和作用的不同，對生態環境所造成的損害程度不同而精準限定其責任承擔形式，做到權責一致、罪責相當。再次，區分追究時效。道德責任、政治責任、行政責任的追究可以做到終身追究，但刑事責任的追究是有時效的（追訴時效為20年）。在這種情況下，要突破生態環境損害責任終身追究制的法律時效困局，可通過加重領導干部的政治責任、行政責任來達到懲罰、教育的目的高桂林、陳云俊：《論生態環境損害責任終身追究制的法制構建》，《廣西社會科學》2015年第5期。。其四，完善責任追究的啟動和實施程序，采用獨立第三方的啟動模式。其五，完善相關配套制度，如生態環境信息公開制度、公眾參與生態環境治理制度、自然資源資產負債表編制、自然資源資產離任審計制度等。

（責任編輯：彤 弓）

Systematic Roots and Corrections of Local Governments

Governance Failure in Ecological Environment

Chu Tianyou

Abstract： The relationship between Chinas central government and local governments is an internal principal-agent one. In order to ensure that the multiple goals and tasks formulated can be effectively implemented， the central government needs to establish an incentive structure for local governments. Therefore， the performance of local government is directly related to the incentive structure provided by the central government. Since the reform and opening up， Chinas local governments have made excellent achievements in economic development， but in ecological environment governance， their performances have been unsatisfactory. The root lies in the defective incentive structure provided by the central government. Therefore， if the central government wants to rectify the local governments governance failure in ecological environment， it should restructure the original incentive structure systematically based on the strategic five-sphere integrated plan and coordinate ecological environment protection with politics， economy， culture and society.

Keywords： Central Government; Local Government; Principal-agent Relationship; Governance Failure in Ecological Environment; Incentive Structure