設立旅游糾紛仲裁機制的探討與展望

摘 ? ? ? ? ?要：旅游糾紛具有范圍廣、標的小、關系復雜等特點，利用仲裁制度來解決旅游糾紛具有較多優勢。重視仲裁制度的作用，通過提升民眾仲裁制度意識、建立旅游仲裁中心、組建旅游仲裁專家隊伍和改革仲裁體制等方式，建立高效、快捷、經濟的解紛制度，促進旅游行業健康規范發展。

關鍵詞：旅游糾紛;仲裁機制;旅游仲裁中心

旅游業已經是我國發展快速的支柱產業。中商產業研究院發布的數據顯示，2019年全年國內游客60.1億人次，比上年增長8.4%;國內旅游收入57251億元，增長11.7%。同時，12301旅游投訴平臺、中國質量萬里行消費投訴平臺的數據顯示，旅游糾紛也呈現逐年增長態勢。如何處理好旅游糾紛，緩解旅游消費的矛盾，需要我們進行探討。

一、我國旅游糾紛的現狀

（一）旅游糾紛的主要類型

旅游涉及的主體較多、關系復雜，從法律角度分析旅游糾紛的類型主要有三大類：一是涉人身傷害糾紛，如在旅游途中摔傷、溺水等意外傷害;二是旅游合同糾紛，如旅行社擅自改變行程，或者提供的住宿、團餐不符合合同約定的標準等;三是其他涉旅游糾紛，如因旅行社安排游客購物產生的糾紛等。根據人民網旅游頻道發布的2019旅游投訴排行榜顯示，旅游投訴人數最多的幾個城市依次是北京、云南、廣東、四川和上海。這幾個城市的投訴量占到了總投訴量的一半。

（二）我國解決旅游糾紛的途徑

《旅游法》第92條規定旅游者與旅游經營者發生糾紛，可以通過下列途徑解決：一是雙方協商;二是向消費者協會、旅游投訴受理機構或者有關調解組織申請調解;三是根據仲裁協議提請仲裁機構仲裁;四是向人民法院提起訴訟。簡而言之，旅游消費者可以通過協商、調解、仲裁和訴訟的方式解決旅游糾紛，在實踐中消費者主要采取協商和調解的方式，少部分采用仲裁和訴訟的方式。

二、仲裁制度解決旅游糾紛的優勢特點

旅游是一種休閑方式，消費者主要想通過旅游來放松心情調節生活，一旦發生糾紛希望通過快速、靈活和低成本的方式解決矛盾。但現實中旅游服務涉及面廣、主體多元復雜、地域流動性強并不容易解決。大部分旅游消費者希望通過協商和調解能夠解決糾紛，在實踐中也是這么做的。發生爭議后，消費者一般先與經營者進行協商要求賠償，但有些消費者帶有強烈情緒，提出高標準的賠償要求，經營者自然無法接受，一旦期望無法對等，協商就無法繼續。協商不成消費者會進一步投訴至消費者協會或旅游質量監督管理所，這些機構在旅游糾紛中并沒有處罰權和懲戒權，主要負責調解工作，通過宣傳教育、疏導勸解促成雙方和解，因為傳統和解思維和調解機構的權威性，成功率往往高于協商。但是調解也有其缺陷如專業性不夠、調解協議效力較弱、有一定程序且時間較長，調解不成，消費者還是要轉向司法程序。進一步到法院訴訟，必須嚴格按照法定程序進行，一般需要經過起訴、受理、開庭、宣判等環節，另外對證據、期間、送達等有嚴格規定，需要大量的時間和精力，費用也不低。

在旅游糾紛解決的四種途徑中，仲裁與協商、調解、訴訟相比有以下優勢：一是專業性強。仲裁員一般不僅具有法律知識，還掌握大量專業知識，熟知行業習慣，能更準確地把握案件焦點，利于公正合理的處理糾紛;二是程序靈活高效。仲裁不實行級別管轄和地域管轄，雙方可以約定管轄。在程序上體現意思自治原則，當事人可以選擇較為簡便或非正式的程序，不像訴訟程序受到舉證期限、排期開庭的限制，雙方同意可以盡快組織開庭裁決;三是可調解可裁決。雙方當事人如果有調解意愿，仲裁員可以利用自身的專業知識進行有說服力的調解，調解不成可以快速進行裁決結案;四是法律效力高。仲裁施行一裁終局，裁決書一經做出，與終審法院的判決書一樣即發生法律效力，包括既判力和強制執行力。所以，仲裁具有終局性且具有法律執行力，任何一方不履行可以申請強制執行。

三、旅游糾紛仲裁解決機制面臨的現實困境

雖然仲裁制度有諸多優勢，但是運用到旅游糾紛中卻面臨一些現實困境，體現在以下方面。

（一）旅游消費者和經營者對仲裁的認知不足

仲裁制度在我國的發展起步較晚，仲裁機構數量不多且只有較大的市才有仲裁委員會，受理范圍有一定的要求主要集中于合同商事糾紛類案件，社會對于仲裁的宣傳也較少。這些因素使得民眾對仲裁有距離感，更不了解仲裁的受理條件、受案范圍、開庭流程以及法規適用等問題。由于對仲裁存在認知上的模糊，出現旅游糾紛后，消費者往往不會啟動仲裁程序來解決糾紛。

（二）仲裁受理的條件嚴格

《仲裁法》第4條規定：當事人采用仲裁方式解決糾紛，應當雙方自愿，達成仲裁協議。沒有仲裁協議，一方申請仲裁的，仲裁委員會不予受理。旅游消費者和經營者如果想采用仲裁的方式解決糾紛，應當在旅游合同中訂立仲裁條款或糾紛發生后達成請求仲裁的協議。由于民眾對仲裁缺乏認知，很多旅游合同是格式合同，一般不注意簽訂仲裁條款。糾紛發生后矛盾升級難以心平氣和談條件，也很難達成新的仲裁協議。沒有仲裁條款的約定，則無法提起仲裁。

（三）仲裁機構的設置不利于旅游糾紛的解決

關于仲裁機構的設置，國際上有三種通行做法：一是常設性的仲裁機構，有國際性的、全國性的和區域性的仲裁機構，它們有固定機構和成員，負責管理仲裁事務;二是臨時性的仲裁機構，由雙方當事人指定仲裁員自行組成的一種仲裁庭，案件處理完畢即自動解散;三是專業性的仲裁機構，指附設在特定行業內的專業性仲裁機構，如倫教羊毛協會，倫教油籽協會等行業內設立的仲裁機構。我國的仲裁機構主要是常設性的仲裁機構。同時根據《仲裁法》規定，仲裁機構主要在直轄市和省、自治區人民政府所在地等較大的市設立。仲裁機構相對較少，了解和使用仲裁解決糾紛的人也少。旅游糾紛主要發生在游客輸出地如北京、上海、江浙等和景區集中地如云南、貴州等省內的景點所在地，常設仲裁機構數量較少且主要在省會城市，大多數仲裁員專業方向集中在民商事糾紛，缺乏旅游專業知識和實務經驗，這些因素都不利于仲裁方式解決旅游糾紛。

（四）仲裁費用較高

仲裁機構受理仲裁案件是收取費用的，可能涉及的收費項目有仲裁受理費、律師費、開庭室費、鑒定費等。就仲裁受理費這一項，在同樣糾紛金額條件下一般比人民法院收取的訴訟費用要高。而旅游糾紛的爭議標的大多在幾百元到幾千元，為此付出較大的時間、精力和金錢明顯不符合旅游消費者解決方式的預期。

四、旅游糾紛仲裁解決機制的建議與展望

（一）提高旅游糾紛的仲裁意識

首先，旅游行政管理部門和旅游投訴機構需了解旅游仲裁制度并做好相關法律知識的推廣宣傳方案。如緊密聯系旅游行業協會、導游協會、旅行社、景區等行業協會和旅游經營機構，定期對他們進行培訓和宣傳。其次，因為仲裁需要約定仲裁的條款，號召并鼓勵旅游經營者在與消費者簽訂合同時介紹仲裁制度合意選擇仲裁條款，或者在旅游標準合同中加入仲裁條款和相關說明等措施，提高事后仲裁的概率，同時提升旅游消費者的仲裁法律意識。

（二）建立旅游仲裁中心

仲裁制度有利于解決旅游糾紛，但我國現行的仲裁制度存在較多的局限性，需要在現有基礎上結合實際情況，設立專門的旅游仲裁中心。《仲裁法》第10條規定，仲裁委員會由前款規定的市的人民政府組織有關部門和商會統一組建。因此旅游行政管理部門和旅游行業協會有權組建當地的旅游仲裁機構。分析各種現實可能，由當地的旅游行政管理部門聯合旅行社協會、導游協會等行業協會共同提倡，在各地仲裁委員會下設旅游糾紛仲裁中心較為可行，原有的常設仲裁機構在人員設置、內部管理和資金方面可以給予支持。同時考慮在旅游糾紛多發地設立巡回旅游仲裁庭，便于及時高效的解決糾紛。目前在有些城市已經成立了旅游仲裁機構如昆明旅游仲裁中心、海南旅游仲裁中心等。另外，政府部門、旅游行業協會和仲裁委可以多渠道拓展資金，支持旅游仲裁庭開展工作，降低旅游仲裁的各項費用，減少旅游消費者的資金負擔。

（三）建立旅游仲裁專家隊伍

仲裁員的水平和能力決定了仲裁機構的水平和能力，也能保證仲裁裁決的公平公正性。旅游糾紛仲裁工作是一項專業性較強的工作，在仲裁員選拔上，應當考慮其旅游法律背景和旅游實務經驗，從旅游行業一線工作者、旅游教學專家學者、旅游法律研究學者、擅長旅游訴訟的律師等相關行業中選聘仲裁員，組建一只專業化的旅游仲裁隊伍。并讓他們發揮自身優勢，定期討論和相互學習，增強業務水平。

（四）改革旅游仲裁制度

首先，簡化旅游仲裁程序。旅游消費者提交仲裁后，盡快受理確定開庭時間，如設定7天內開庭，15天內做出仲裁裁決，縮短整個審理期間。簡易案件采用獨任仲裁員制度進行先調解后仲裁的方式簡化仲裁程序等;其次，開展網絡仲裁制度。隨著互聯網技術的發展，通過互聯網對接案件成為可能，現如今大多數城市的法院能進行“網上立案”，2017年8月，杭州互聯網法院成為全國第一家集中審理涉網案件的試點法院。而旅游糾紛中，在線旅游公司的糾紛占到50%以上，網絡旅游訂單引起的糾紛適合進行網絡仲裁，更加省時省力節省資源，需要政府引導加大投入進行旅游網絡仲裁的技術支持和法律法規的支持。

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作者簡介：

鄧皓（1981- ?），女，湖北咸寧人，上海旅游高等專科學校公共教學部，碩士，講師，研究方向：旅游法。