保護規范理論在行政訴訟原告資格判定中的適用研究

劉曉宇

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

一、問題的提出

在我國行政訴訟的司法實踐中，原告資格的判定一直以來都是頗具爭議的問題。隨著法規范的不斷演變，且伴隨著行政權力的擴張與制約和公民權利的擴展與覺醒[1]，我國行政訴訟原告資格判定標準呈現逐漸放寬與擴張的趨勢。利害關系是我國目前行政訴訟判定原告資格的核心要素，準確界定“利害關系”的內涵和外延是原告資格認定的關鍵。

但何為利害關系、又如何借由這一基準來劃定原告范圍，成為法律解釋和司法適用的難題，迄今都未形成獲得普遍確信的詮釋和分析框架。我國的行政審判在判定原告資格時很少說理，而是以具有或不具有利害關系簡要帶過。且《行政訴訟法》修改后的諸多判決仍舊習慣于將新法的“利害關系”限定為“法律上的利害關系”，立法意旨和現實操作之間顯然還存在相當大的距離。即便在有限的說理中，“利害關系”的判定軌跡也并不清晰，典型的就是將“利害關系”解釋為具體行政行為對起訴人權利義務產生的“不利影響”[2]，并采用合法權益與因果關系要件予以判定。對于何種權益受到“不利影響”始具備原告資格，司法實踐往往將其局限于《行政訴訟法》及司法解釋所明確列舉的范圍。此種裁判思路標準過嚴且不具備可預見性，不利于行政糾紛的解決[3]。

直至2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”(下文簡稱“劉廣明案”)，法院對于利害關系的解讀開始發生重大轉向，主要是將利害關系與主觀公權利相串聯，認為當事人僅在主觀公權利受到行政行為的侵犯之際，才與行政行為具有利害關系。而后援引源流于德國公法的保護規范理論來界定起訴人主觀公權利的存無，進而達到判斷公法上利害關系的目的(1)即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在主觀公權利的重要標準。參見“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”，(2017)最高法行申169號，2017年4月26日。。通過借助主觀公權利、反射利益等概念來框定和厘清利害關系，通過援引保護規范理論來判定原告資格，這種邏輯思路開啟了保護規范理論在我國行政訴訟原告資格判定中的本土運用，創設了利害關系認定的新模式，受到法院的積極響應和適用。但目前我國司法實踐對保護規范理論的引用較為混亂，甚至出現機械、僵化及過于嚴苛適用的困局，尚未生成規范步驟化的適用思路。根植于德國法的保護規范理論究竟能否在我國發揮應有的制度機理、應當如何在我國的行政訴訟原告資格判定中進行本土化的規范適用，值得進一步探索和研究。

二、保護規范理論——判定原告資格的重要基準

(一)保護規范理論的制度源流

保護規范理論在德國法中歷經了較為復雜的理論演變，有其自成的發展脈絡。該理論的提出主要是為了解決主觀公權利的判定難題，具體指從客觀法中提取主觀公權利的基礎在于客觀法規范必須包含確定的“私人利益的保護指向”，即這一規范在保護公共利益的同時，至少同時服務于某特定人的私人利益。對法規范利益指向的判定也成為區分主觀公權利和反射利益的開關閘口，保護規范理論也因此成為判定主觀公權利存無的核心基準[4]。

《德國基本法》在第19條第4款規定了“任何人之權利受官署侵害時，得提起訴訟”，被稱為“無漏洞的司法救濟保障”，但其卻不能反推起訴人在實體法上絕對地擁有正當請求權，具體要訴諸至其背后的實體請求權是否屬于行政決定所依據的實體法想要維護的主觀公權利。換言之，個人在行政法上的權利并不是抽象的、一般的法律執行請求權，而是具體的履行請求權。用保護規范理論來界定主觀公權利的核心要義在于：對司法權邊界的尋找應當回溯到實體請求權的框架之下，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，通過訴諸法解釋回溯實體法找到主觀公權利的輪廓。這種框定避免了隨著社會的不斷發展以及因果關系鏈條的無限延展而導致個人權利射程逐漸邊緣化的情形，避免了自由不斷擴散導致的自由的無輪廓性，其背后體現的法理正是“權利的法定主義”。

在現實生活中，一項行政行為可能會產生諸多紛雜繁蕪的影響，猶如無限拉長的多米諾骨牌[5]。主觀公權利及保護規范理論便是用來判斷應在何時、何范圍框定行政訴訟原告資格的一項有力工具，是我國司法裁判借鑒的重要資源。可以肯定的是，相較此前模糊不清的判定基準，保護規范理論為原告資格判定提供了一種相對可控制的、穩妥的分析框架，顯得更為客觀，且更具說服力。

(二)保護規范理論的法理正當性與異質性

保護規范理論歷經跌宕起伏的發展過程，其間不免因自身的理論局限性造成司法適用上的異質性，而受到大量指摘和批評。但其時至今日仍然保持著旺盛生命力，究其根本，源于保護規范理論背后所蘊含的法理正當性。筆者嘗試結合我國當前的行政訴訟構造與制度改革背景，對保護規范理論背后的法理進行分析，挖掘保護規范理論在我國司法實踐中的適用空間。

1.保護規范理論在司法適用中的法理正當性

行政執法本質上是國家對違法行為的否定和對法律秩序的恢復，并由此宣示受害者的利益應當受到法律保護。這種宣示是一種法律價值的輻射，受害者能否直接獲得實體請求權，則需要有更為明確的法規范依據。保護規范理論則由此充當了“過濾器”與“防洪閘門”的功效，筆者現將其制度上的法理正當性總結為以下幾點。

第一，優先尊重行政機關履責的公共利益導向。一方面，實體法規范中規定公共部門執法的核心目的是為了保護不特定的社會公共秩序，行政機關首先是為公共利益服務的，只有在法律明確賦予個人請求權的情況下，才會考慮允許個人請求行政機關履行職責；另一方面，有限的執法資源現狀要求行政行為所依據的行政實體法律規范考慮、尊重和保護的須是公共利益以及個人必要的主觀公權利。若廣泛承認行政訴訟的原告資格，低成本甚至無成本地啟動公共行政資源為個人利益服務，勢必會扭曲公法的基本格局，不可避免地導致大量的“公器私用”。如此，行政機關不得不將部分公共執法資源分配至本不屬于其承擔的私人事項上，有可能破壞甚至使行政機關喪失解決最急迫問題、聚焦重要問題的專業能力。因此運用保護規范理論來限制原告資格，正是尊重行政執法的公共利益導向的表現。

第二，考慮到民事訴訟與行政訴訟的必要分工。允許民事法律關系中的當事人提起行政訴訟，可能會過度占用國家的權利救濟資源，導致不同救濟部門沒有必要地進行雙重勞動，而且也無法有效避免兩個權利救濟程序出現決定沖突[6]。因此這種雙重救濟模式不能成為權利救濟的一般形態，保護規范理論正是在尊重民事訴訟與行政訴訟必要分工的基礎上正當限定原告資格。

第三，兼顧行政訴訟的功能定位。行政訴訟的實質是公民通過起訴啟動司法權去監督行政權的過程，是憲法架構下兩種權利分工制約的關系，行政法意義上的訴權本質是劃定司法權干預行政權的邊界。行政機關在行政執法過程中，不得不對各種復雜利益進行綜合權衡和取舍，以實現行政效能的最大化。而這種權衡、評估和裁量，往往是司法機關在個案審查中無法評判的，司法機關并不具有優于行政權的審查地位，這也是便宜原則的法理基礎(2)正如美國聯邦最高法院前大法官斯卡利亞所指出的，如果允許“將行政官員遵守法律所保護的公共利益轉化為個人權利并訴諸法院，實際上就會將監督行政機關是否忠實地履行其法定職責這一行政首長最重要的憲法責任，轉移給法院”。參見龍非：《行政訴訟中“受害者”原告資格之反思——以德國法作為比較》，載《法律適用》2017年第22期，第116-118頁。。因此即使司法機關有充分的空間和能力去矯正行政行為，但不能過于能動地去干預行政機關良好行政的能力。

法院應當為公民受到行政權的侵害提供司法救濟，但法院無權監督行政機關如何正當行使權力。司法實踐在判斷原告資格時，應當尊重行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法律規范中體現的立法目的，尊重系爭行政法律規范中要求行政機關考慮、尊重和保護的利益性質。且由于司法資源的稀缺性，并非所有的行政爭議都可以納入司法程序解決，用保護規范理論來框定原告資格是一種必要限制。據此，保護規范理論具有法理意義上的正當性。

2.保護規范理論在司法適用中的異質性

一方面，保護規范理論與我國行政訴訟類型構造的趨向以及原告資格判定基準變遷背后的價值取向相悖。我國行政訴訟從整體上看兼具主、客觀訴訟的特點，但在具體制度設置上客觀訴訟的特征更加凸顯。如在訴訟審理和裁判階段，舉證責任、審判權限、判決效力等制度設置，都主要反映了以維護客觀公法秩序為價值取向的客觀性程序特征。客觀訴訟程序特征突出的我國卻在原告資格標準方面適用主觀訴訟模式[7]。且從原告資格判定標準呈現逐漸放寬的趨勢來看，保護規范理論基于保護范圍顯窄、司法實踐嚴苛適用等情形凸顯出的原告資格限縮的現實效果也與上述我國行政訴訟類型構造的趨向相悖。

另一方面，保護規范理論在適用上呈現很大的不確定性[8]。保護規范理論以“利益”以及“公益”與“私益”的區分為基礎，概念上沒有清楚闡釋，無法對主觀公權利的查明提供具有說服力的調控，具有范疇的模糊性，在解決規范的利益保護指向時缺少負荷力。此外，不確定的解釋規則也導致了適用上的不確定性。保護規范理論的運用所涉主觀性因素較強，無法避免具體法律適用者的價值立場、利益評斷以及現實主流價值在法規范目的解釋中的注入。盡管有將憲法基本權利、憲法價值納入保護規范解釋領域的趨勢，但并未形成一個統一和穩定的解釋框架[4]。

3.保護規范理論正當性與異質性的相互蘊含

雖然保護規范理論自身的理論局限性導致其在司法適用上存在著較大異質性，但筆者認為，保護規范理論的正當性與異質性是相互蘊含的。其異質性大多源于其理論內涵的開放性，卻由此成就了保護規范理論持久的生命力和創造力。主觀公權利并非處于絕對確定的概念范疇，如曾被否認的主觀請求權，逐步由于解釋規則的改變而獲得確認(3)例如生存照顧的權利以及在《建筑法》《環境保護法》《競爭法》等諸多法律領域獲得承認的第三人權利等，這些全新請求權的產生以及對其主觀公權利屬性的確認，大多是規范解釋規則改變的結果。。有觀點認為上述變化正是保護規范理論在司法適用上呈現不確定性的佐證，但筆者認為如果從另一角度解讀，這也是保護規范理論本身具有與時俱進性、彈性和適應性的證明。保護規范理論本質屬性就是一種內容開放、與時俱進的理論集合，正因如此，主觀公權利才得以被塑造為能與客觀現實的轉化相符、穩定性與開放性兼具的概念集合。

因此保護規范理論適用上的不確定性與理論內涵的開放性互相蘊含：保護規范理論雖有適用上的不確定性，但這種不確定性是由于其本質屬性就是一種與時俱進、內容開放的觀念集合，也正是這種不確定性造就了其彈性、發展性和適應性，從而使主觀公權利得以與紛繁復雜的現實世界相互適應，處于開放和持續發展過程中。也正是這種互相蘊含與交織，造就了保護規范理論在我國的司法適用空間。

三、保護規范理論在我國的司法適用檢視

相較之前概略地將利害關系等同于“不利影響”，將保護規范理論納入“劉廣明案”裁定則是我國行政審判在原告資格領域的重大邁進。這一轉向顯然會產生諸多積極影響，如使我國行政訴訟對原告權益的保障擺脫訴訟法明確列舉的桎梏，并且起到保障訴權與遏制濫訴的作用。在“北大法寶”檢索平臺的“司法案例”版塊，以“主觀公權利”和“保護規范理論”為關鍵詞進行全文檢索，共查找到172則行政裁判文書，可見自“劉廣明案”的首次適用以來，援引保護規范理論來判定原告資格的新模式受到了各地法官的積極認可和運用。但對這些裁判文書進行實證分析后，筆者發現，相比于德國成熟的本土化適用，保護規范理論在我國的司法適用則顯現出機械、嚴苛等諸多困境，反映出外國法解決中國問題固有的水土不服現象。

其一，司法適用機械、僵化、跳躍，缺乏對案涉法規范進行解釋的溯本回源。經對上述裁判文書進行梳理和分析，筆者發現“劉廣明案”中將利害關系作主觀公權利理解的經典表達(4)只有主觀公權利即公法領域權利和利益受到行政行為影響，存在受到損害可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格(原告適格)，才有資格提起行政訴訟。參見“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”，(2017)最高法行申169號，2017年4月26日。幾乎在上述172則裁判文書中均被引用。表1是截取了其中5個較為典型的案例，對裁判文書中涉及援引保護規范理論、主觀公權利來判定原告資格的裁判思路進行梳理。

表1 案例中關于援引保護規范理論和主觀公權利的裁判思路

由表1可看出，在我國目前的司法實踐中，保護規范理論的適用絕大多數僅止于概念引入的形式層面。在對“劉廣明案”中將利害關系作主觀公權利理解的經典表達部分進行援引闡釋后，止于主觀公權利與利害關系的同質置換，直接以起訴人訴請保護的權益是否為主觀公權利來肯定或否定其利害關系。不論是肯認還是否認原告資格，裁判文書均鮮見從保護規范理論出發，對案涉法規范進行回溯和解釋以導出主觀公權利存無的過程，忽略了保護規范理論將行政訴權與實體請求權予以對照和聯結的核心內涵，在個案裁判的適用中難以建立起保護規范理論與主觀公權利的解釋論聯系。而對具體法規范的解釋，乃是保護規范理論甄別主觀公權利、判定利害關系的核心步驟。因此對案涉法規范解釋的缺位，反映了法官裁判邏輯的機械與跳躍，更揭示了保護規范理論在我國司法實踐中的形式引入與機械運用的弊病[9]。

其二，司法實踐嚴苛適用，凸顯出原告資格限縮的現實效果。在“劉廣明案”以及后續諸多類似案件中，法院對保護規范理論適用嚴苛，導致了原告資格被不當限縮。在上述梳理的172則行政裁判文書中，裁定書162則，判決書10則。在這其中，支持原告資格的案例僅有5例(5)分別是“合肥經濟技術開發區高劉社區管理委員會與肥西縣紫蓬鎮王建苗圃行政強制糾紛案”“季洪忠與季曉波與啟東市人民政府行政復議案”“胡來好與縉云縣環境保護局環境保護行政管理糾紛案”“王峰訴長沙市工商行政管理局雨花分局第三人湖南高正投資置業有限責任公司、曾強工商行政登記糾紛案”與“邑縣太清宮鎮懷六(溜)行政村村民委員會、陳紹禹等與鹿邑縣國土資源局行政登記糾紛案”。，即在172則裁判文書中，有高達167例案件均以裁定或判決的形式否定了原告的主體資格。如此高比例地否定行政訴訟中的原告資格，且對主觀公權利進行理論介紹后直接以“不存在公法上的利害關系”為由裁定駁回起訴或上訴，使保護規范理論的適用備受爭議。司法適用的嚴苛導致保護規范理論非但沒有成為擴張我國主觀公權利的工具，反而淪為司法實踐嚴苛限定行政訴訟原告資格的極具形式化的“正當理由”與“有利工具”，這在很大程度上抵消了保護規范的積極意義[10]。

其三，司法實踐對法規范的解釋較為主觀恣意，缺乏規范化解釋思路。如“王峰訴長沙市工商行政管理局雨花分局第三人湖南高正投資置業有限公司、曾強工商行政登記糾紛案”，針對被告及第三人有關“原告與本案行政登記行為不具有法律上的利害關系”的答辯，法院僅作出以下回應：涉案變更登記對原告的持股比例造成了影響，故原告對該變更登記行為具有利害關系，具有提起本案訴訟的原告資格(6)參見湖南省長沙市雨花區人民法院(2017)湘0111行初74號行政判決書。。又如“高付興與靖江市市場監督管理局不履行法定職責糾紛案”，法院認為被上訴人對上訴人的舉報是否查處、處罰，對上訴人自身權益均不產生實際影響，因此駁回上訴(7)參見江蘇省泰州市中級人民法院(2018)蘇12行終215號行政裁定書。。由此觀之，在我國司法實踐為數不多的對法規范的解釋中，體現了法律解釋的主觀性和恣意性，以及司法適用者的主觀見解、利益評斷在法規范目的解釋中的注入，缺乏規范化解釋思路。

其四，忽視基本權利與主觀公權利的銜接和涵射，保護規范范圍顯窄。在社會發展賦予基本權利新樣態的同時主觀公權利的外延也在隱性擴張，僅以案涉行政實體法作為保護規范，忽視了基本權利與主觀公權利的銜接和涵射，使主觀公權利的內容無法隨著基本權利動態發展。保護規范理論在德國本土的適用證明，可以采取合憲性解釋方法，借助憲法基本權的內涵與精神判斷應否承認私主體的主觀公權利，甚至可以考慮直接將憲法基本權作為裁判依據[11]。我國憲法訴訟及憲法適用等理論與實踐的闕如，實際上阻隔了憲法基本權利規范效力的發揮，透露出我國主觀公權利的保護規范仍顯狹窄。但德國遵循憲法法律精神，將抽象靜態的規則條文解釋轉換為有生命力的技術規范予以適用，值得我國學習和借鑒[12]270-275。

保護規范理論在我國司法適用中面臨困境，盡管是多因素合力作用的結果，但根植于外國法的淵源特性和我國司法適用規范化路徑的缺失是兩大難以忽略的原因。作為用外來方法解決中國問題的一次嘗試，歷史基礎的缺乏和比較研究的不充分造成了司法適用稍顯生澀。雖然保護規范理論在我國“劉廣明案”中的司法適用，創造性地嘗試構建以保護規范理論判定利害關系的基本框架，但并未予以明確的步驟化引導和邏輯思路的闡明，仍處于司法適用的探索階段，一定程度上導致了司法適用上的混亂。保護規范理論強調采用不拘泥于語義的體系解釋，注重主觀公權利存無判定中法官裁量權的運用，這就尤需一條步驟化的規范路徑，方能克服上述難題，降低法官釋法的恣意性。

四、保護規范理論在我國司法適用的步驟化探索

對保護規范理論的適用進行步驟化探索，可以為我國司法實踐提供更為清晰的裁判步驟和分析脈絡，盡量減少法官裁判的主觀恣意性及司法適用的機械性。同時嘗試在步驟化探索中明晰法律解釋的科學運用，盡量避免主觀見解等因素在法規范目的解釋中的注入。有觀點認為步驟化后仍需對保護規范理論的司法適用進行類型化區分，否則難以真正規范司法適用。筆者認為，類型化區分并不是十分必要的。對保護規范理論核心內涵的掌握即能完成行政訴權與實體請求權的對照和聯結，建立起保護規范理論與主觀公權利的解釋論聯系。不同類型的行政訴訟僅需遵循類似的評斷邏輯和解釋維度即可，無需一一進行類型化區分。

(一)保護規范理論司法適用的步驟提煉

運用保護規范理論進行個案認定時，筆者認為可大體依照以下三個步驟(見圖1)進行：第一步定位系爭的法律規范；第二步探求法規的規范目的；第三步判斷起訴人是否屬于系爭法規的保護對象。具體而言：首先，根據被訴行政行為及起訴人訴請權益等因素定位出案涉公法規范；其次，運用公法規范的“私人利益保護指向”基準判斷規范保護利益的性質，因為保護規范理論將客觀法作為主觀公權利的前提，主觀公權利的判斷要回溯至客觀法規范的“私人利益保護指向”；最后，根據系爭規范保護利益的性質推導出起訴人是否享有主觀公權利。從對公權利主體課以義務的公法規范出發，經過系統解釋，若該法規范立法目的純粹是為了公共利益的需要，則被當然地排除在主觀公權利的依據之外，起訴人的訴請利益則為反射利益而非主觀公權利。若該法規范在維護公共利益的同時兼及或至少同時在于對特定對象的利益進行保護，則受保護的個體即因該法規范而享有主觀公權利。申言之，唯有客觀法規范具有明確的“私人利益保護指向”時，個人才能向國家主張其主觀公權利。

圖1 保護規范理論司法適用的步驟

其中核心就在于第二步“探求法規的規范目的”，圖1中對系爭保護規范利益指向的釋明無疑是關鍵而又困難的一步。司法適用者在這一步尤其要注重把握保護規范理論的核心內涵，即對案涉法規范進行回溯，并建立起保護規范理論與主觀公權利的解釋論聯系。但目前很多裁判實踐并未真正厘清保護規范理論的實質要義，僅對主觀公權利進行簡單的辭藻引入和同義置換。如在“高付興與靖江市市場監督管理局不履行法定職責糾紛案”中，在論證高付興是否具有原告的主體資格時，法院認為關鍵是要區分舉報、投訴的事項是否涉及舉報人、投訴人的自身合法權益，進而判斷是否具有利害關系，最后判定本案中被上訴人對上訴人的舉報是否查處、處罰，對上訴人自身權益均不產生實際影響，因此駁回上訴(8)參見江蘇省泰州市中級人民法院(2018)蘇12行終215號行政裁定書。。但舉報人想通過起訴維護的個人利益是否屬于主觀公權利，真正的解決路徑是訴諸行政機關作出處理行為所依據的實體法規范，并通過對規范保護利益的性質界定而對原告資格予以判斷[13]。該論證思路并沒有對案涉法規范進行真正的溯本回源。因此，在司法實踐中，不管起訴人是相鄰權人、競爭權人、物權人、舉報人還是其他類型的行政相關人，對保護規范理論運用的核心便是對案涉法律法規的回溯和解釋，通過對規范保護利益的性質判斷來判定起訴人是否具有該規范所保護的主觀公權利。

此外對系爭法規范的解釋是最為關鍵的一點，司法適用者既要靈活運用法律解釋方法，還要綜合考慮整個法律制度的設立目的及各方利益[14]。關于解釋法則，筆者認為首先應當以語義解釋為起點，這也是法解釋學為防止司法恣意性對法律本身規范性侵蝕的基本要求；在語義解釋而無法推導出起訴人是否享有主觀公權利時，可考慮適用以各法律要素和諧一致為基本價值的體系解釋，針對與被訴行政行為相關的行政規范法律體系予以分析；對解釋結果仍存疑的，最后運用目的解釋，并輔以歷史解釋，但應以探究客觀規范目的為首要。總結而言，要求法官綜合運用解釋方法，并參酌整個行政法律規范體系以及對被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便在適當范圍承認更多的需要保護的利益。但個案中運用主觀公權利理論對利害關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制。

(二)保護規范理論中行政訴權與行政法上請求權的對照和聯結分析

保護規范理論的納入，將對當事人的行政訴權探求轉向對被訴行為所涉及的實體法規范的解釋，以探尋背后的實體請求權作為起訴人行使主觀公權利的請求權基礎。即僅當原告享有系爭法律規范的主觀公權利時，方能擁有要求行政機關予以介入并為特定行為的特定請求權。此舉可以打破行政實體法和訴訟法之間的區隔，在解釋輪基礎上建立起真正聯結。那么如何進行具體的操作呢？筆者認為在對起訴人行政法上請求權進行類型化區分的前提下，通過綜合運用法規范解釋方法，可以從公法規范中提煉出特定人的請求權，完成二者的對照和聯結。

1.行政法上請求權的內涵

公民、法人或其他組織向法院提起行政訴訟，必須有訴諸法院得為請求的原因，該原因即為行政法上請求權。行政法上的請求權是公民為了貫徹其公權利，而向行政機關提出的作為或者不作為的要求。請求權在行政法上則是對公權利的一種分類[15]。筆者借鑒王鍇教授的觀點，認為行政法上的請求權主要包括基礎型請求權和救濟型請求權，二者均需通過請求權法律關系彰顯其存在[16]。行政基礎型請求權是一種行政實體權利，是其轉化為法律強制力的依據(9)當行政主體怠于履行職責或者不履行職責時，行政基礎型權利就會遭受侵害，但是公民、法人或者其他組織并不能根據該行政基礎型權利自行強制或者請求國家機關強制行政主體履行職責，而是在行政實體法上啟動救濟機制，由此引發請求權的產生。參見程琥：《行政法上請求權與行政訴訟原告資格判定》，載《法律適用》2018年第11期，第23頁。；“主觀公權利的實踐意義在于司法救濟”，行政救濟型請求權往往通過行政訴訟中訴之利益的方式予以體現。在行政訴訟中請求權是否存在，首先關系到行政訴訟原告資格問題。保護規范理論作為判定行政訴訟原告資格的重要基準，其司法適用自然避免不了要從公法規范中提煉出特定人的請求權，以作為其行使主觀公權利的請求權基礎。

2.行政訴權與行政法上請求權的對照與聯結

結合前述總結的保護規范理論運用步驟來看，將行政訴權的依據訴諸當事人在實體法上的請求權，從公法規范中提煉出特定人的行政法上請求權，是保護規范理論在判定起訴人是否具有原告資格時從步驟二到步驟三中不可或缺的一環。起訴人的合法權益受到行政行為侵害是起訴人行政法上請求權產生的原因，由此行政法上請求權是起訴人行政訴權的來源。保護規范理論的運用思路恰好可以從起訴人的合法權益是否受到被訴行政行為的侵害，推導出其是否享有行政法上請求權。若享有，則法官可將該請求權從具體案件中提煉出來，作為后續司法裁判的參照。現筆者嘗試對司法實踐在運用保護規范理論判定原告資格時，如何實現行政訴權與行政法上請求權的對照與聯結予以歸納和總結。

在前述步驟的基礎上，需要從系爭公法規范的“私人利益保護指向”所導出的主觀公權利中提煉出特定人的請求權，作為其行使主觀公權利的請求權基礎。當案涉法規范賦予了起訴人主觀公權利時，起訴人方可基于該項主觀公權利，擁有要求行政機關予以介入并為特定行為的特定“規范執行請求權”。而保護規范理論恰能通過公法規范的“私人利益保護指向”所導出的主觀公權利，回應起訴人何時具有“規范執行請求權”。

此時面臨的一個難題是如何在導出主觀公權利后提煉出特定人的請求權呢？筆者上文借鑒王鍇教授的觀點已總結出行政法上請求權的類型，保護規范理論在從公法規范中提煉請求權時，需要借助主觀公權利所在的請求權法律關系。一般判斷主觀公權利的類型，需要根據主觀公權利的類型并結合上文行政法上請求權的類型化區分，提煉出特定人的行政法上請求權。具體而言，按照公權利的作用，可以將主觀公權利分為支配權、請求權和形成權(10)公權利中之所以沒有抗辯權，是因為抗辯權理應由請求權的義務主體來行使，而公權利的義務主體是行政機關，行政機關無法成為公權利的權利主體。參見李惠宗：《主觀公權利、法律上利益與反射利益之區別》，載《臺灣地區“行政法學會”行政法爭議問題研究(上)》，臺北五南圖書出版公司2000年版，第161-162頁。。對起訴人主觀公權利進行類型化區分后，便可根據各自的訴請提煉出特定的行政法上請求權。因為雖然從表面來看，請求權僅是公權利的一種類型，但實質上請求權的權能可以涵蓋所有的主觀公權利，因此從主觀公權利中可以提煉出行政法上請求權的類型(11)雖然公權利中除了請求權外還有支配權和形成權，但支配權和形成權中仍存在請求權的可能。比如支配權主要是自由權，但當公民的自由權被行政機關侵犯后，將產生侵害行為排除請求權，即有權請求行政機關撤銷違法干預行為。當公權利中的支配權、形成權受到侵犯后，仍有作為救濟而存在的請求權，比如侵害行為排除請求權等。參見王鍇：《行政法上請求權的體系及功能研究》，載《現代法學》2012年第5期，第81頁。。

行政法上請求權是否涉及行政訴訟的原告資格問題，保護規范理論在其中發揮著重要作用。當當事人因權益受損提起行政訴訟時，法院應當首先根據被訴行政行為定位出系爭的法律規范，而后運用公法規范的“私人利益保護指向”和保護規范理論判定主觀公權利的存無，進而從公法規范中提煉出特定人的行政法上請求權，作為起訴人行使主觀公權利的請求權基礎，從而完成行政訴權與實體請求權的對照和聯結。因此將保護規范理論從系爭公法規范的“私人利益保護指向”中導出主觀公權利后，對行政法上請求權的具體提煉方式可歸納為：在判斷出主觀公權利的類型后與行政法上請求權的類型化區分一一對應，便可以輕松提煉出特定人的行政法上請求權，實現行政訴權與行政法上請求權的對照與聯結，具體操作可見圖2。

圖2 行政訴權與行政法上請求權的對照與聯結

需注意的是，隨著行政法治的發展和法律生活愈發的多樣性，由保護規范理論所主導的原則、基準在發展過程中會發生變化，因此對特定人行政法上請求權的提煉也會發生動態變化。正所謂“司法裁判是發展法律的重要源泉”，行政訴訟具有發展法律的功能，主觀公權利處于持續發展的開放性概念范疇中，從而使實體請求權相應具備了彈性、可變性和與時俱進性。

綜上所述，保護規范理論在我國的行政訴訟原告資格認定中是否有適用場域，在此基礎上討論中國問題，對于考察保護規范理論這一理論制度的價值理念是否發揮效用至關重要。我們要討論的是剝離原告請求權背后的系爭法規范的解釋問題。在這其中，與時俱進地解釋和適用法律是原告資格展開和完善的直接操盤手[12]274。此外，參照德國法的解釋過程來說，主觀公權利接受基本權利的價值輻射作用，公民可以訴諸基本權利排除行政干預。基本權利與主觀公權利的涵射理論提示我們需要努力的方向，這一點恰好也是我國行政訴訟的缺失。

五、余論

“劉廣明案”表明行政訴訟的首要目的是救濟原告權利，這進一步確定了我國行政訴訟在確定原告主體資格問題上總體堅持主觀訴訟的理念。但動態觀察可發現，隨著受理審查、訴訟審理再到裁判程序的漸次推進，我國行政訴訟程序的主觀屬性逐漸減弱，客觀屬性逐漸增強，即采用主觀性標準來控制程序“入口”，采用客觀性標準來放寬“通道”和“出口”[7]。援引保護規范理論對案涉法律法規進行解釋時，容易產生過于注重法條本身的傾向，導致原告資格的認定十分嚴苛，由此凸顯出我國現行原告資格判定標準與行政訴訟整體構造在契合上已然存在裂縫。但適格原告的起訴，既在主觀上更好地保障相對人合法權益，又在客觀上良好地維護法秩序，有利于實質法治國建設。因此，我們一方面應當正視保護規范理論導致的原告資格的收緊，這種收緊一定程度上有助于訴訟制度的整體均衡；另一方面在運用保護規范理論判定原告資格的同時也應當做到兼顧客觀訴訟，盡量實現二者在一定程度上的統一。具體可通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標準等措施，來彌合原告資格判定標準與我國行政訴訟整體構造之間存在的裂縫。但原告資格適度擴大的尺度還應當將平衡權利保障、遏制濫訴的利益取向及司法能力和司法資源的限制等因素納入綜合考慮范圍，以便在此基礎上對保護規范理論的適用寬嚴進行能動性調整。相關理論的建構和法律解釋的思路，還需要進一步結合我國的理論背景和司法實踐精致打磨。