公共預算改革與地方治理現代化

丁凡晟

摘要：隨著時代的快速發展和進步，中國不斷向社會主義現代化國家的目標不斷前進。在十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化已經成為政府改革的重要目標，要堅決貫徹執行。然而，隨之伴生的貧富分化、公權腐敗、治理效能低下等問題逐漸成為現代化進程的巨大障礙。對于面臨著與不盡相同的環境、問題、壓力和挑戰的地方政府對于自己所轄地區內的治理模式直接影響著國家治理現代化的整體績效，地方治理現代化對國家治理現代化具有重要的基礎性支撐作用，而對于地方政府發展中的公共預算等財政問題是地方政府發展中的核心問題。本文將以提升地方治理現代化為主要目標，通過公共預算改革的手段，進行全面分析，希望能準確發現地方政府的公共預算改革過程中阻礙和制約治理能力現代化提升的問題，并提出解決辦法。

關鍵詞：中央公共預算 地方公共預算 開放的治理結構

一、地方政府在進行治理能力現代化改革中遇到的困難與阻力

從國家治理體系的橫向內容方面來看，他主要是通過一系列的規章制度和程序規范為三大主體的行為進行正確引導，它包括：行政行為、市場行為、社會行為，相對的從縱向的體系角度看，它包括政府、市場和社會的三方面治理。推進國家治理體系和治理能力的現代化，是我們國家在現代化道路上對未來挑戰的預防和回擊。但是與此同時，碎片化管理，地方主義和部門主義等國家管理中的嚴重短板以及那個嚴重影響了國家的治理能力提升。對此，地方政府的治理體系現代化的過程中有三種主要的困境。

（一）制度的不健全和對新形勢的不相適應

制度的不健全和對新形勢的不相適應導致政府在發展過程中出現了治理力量的錯位。但是在整個過程之中，起到關鍵因素的還是制度的改變，它可以改變人的行為素質和工作態度。因此，國家治理體系現代化的核心我們應集中在制度創新層面，所以制度層面的改革創新是最緊要的。

（二）實踐的困境

實踐的困境導致了地方政府在治理過程中出現的地方治理目標上出現了錯位。毋庸置疑的講，地方政府在財政分權管理體制的作用下是存在自主性和自利性的，這也體現在我們在之前提到的中央政府和地方政府在財權和事權的分配上，存在著不對等的現象。正是由于此類現象的發生，地方政府承擔著更多的事務，而且在我國的法律體系中，為了進一步的發揮地方政府的工作積極性，在法律體系上缺少對地方政府的行為限制，但是與此同時也出現了很多地方政府只為自身思考、忽視全局發展的反面現象。

（三）理念提升的困境

傳統意義上的地方政府治理長期的依賴于政府各層級組織的規劃和計劃經濟體制的影響，導致了地方政府缺少在發展路徑上的自主創新能力，在社會發展中更全面的依靠和運用政府主導的動員模式，從而導致地方政府治理能力的提升和轉變都是被動的進行，這種轉變往往都與社會發展中的需要存在著一定的誤差。對于提升地方政府的治理現代化方面，我們應從現在的地方治理問題中入手，解決地方政府治理中的不足，解決地方政府中的政出多門現象，進行政府機構的改革與合并，打消地方主義的局限性，提升國家的整體治理能力。從制度上根本的解決治理能力現代化的全面提升。

二、公共預算改革的具體方向

（一）改變不同層級政府間的碎片化的狀態

所謂碎片化是指組織間關系呈現破碎與分裂的狀態，換言之，他就是指各個功能不同的部門主體之間缺少協調工作的機制，具體表現可以是信息的不共享，基礎工作和信息的挖掘需要重復多次等，從而出現了一定的工作效率低下，共同的問題無法得到充分解決，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗。這也就需要不同層級的政府之間進一步明確權責分配，嚴格的按照職責的劃分應遵循的事權與財權相一致的原則。

首先，在預算機構方面，現有的預算體制內沒有一個實質性的核心預算部門，預算和資金分配不夠統一，在預算制訂上存在多個主體共同負責，從而在預算制訂的權力上導致了權力分散現象，掌握預算資金的財政單位也沒有很大的資金分配的權力，只是具有分配的名義；其次，應避免制度層面的碎片化現象，現在的制度層面上，存在很多繁瑣且嚴格的現象，這在一定程度上，資金被分割并被產權化，導致了財政單位和政府機構很難進行資金的統籌規劃，對此，改革勢在必行，首先我們應從政策的制定和預算資金的統一進行集中規劃，提高資金的使用效率和財政部門的實質作用，同時加強外部對財政部門和預算制訂的全面監督機制，確保權力在陽光下的良性運轉。

（二）明確地方政府的治理目標

從地方政府的角度來說，地方政府應打消自身的自利性問題，應從整體國家的視角出發，完成自己地方政府的小目標的同時，應確保國家發展中的大目標的進行。應從法律層面上約束自身的行為，對預算資金有更好的利用，并避免出現為了發展地方經濟，而出現傷害國家整體利益的現象，通過明確事權的分配情況，從而對財權的分配有一個進一步的分配方式。

（三）提升地方政府的積極主動性

我國政府是人民的政府，政府工作人員應將人民的利益放在首位，地方政府應打消消極和被動的工作態度，加強工作的積極性和主動性，打破計劃經濟的消極情緒，積極主動地去面對市場中出現的問題，引導市場經濟朝著良性的方向去發展。

三、有關提升地方治理現代化的公共預算改革的建議

深化預算管理制度改革的主要內容是：完善政府預算體系，積極推進預算公開，這方面已經開始實行；改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制，提高資金使用效率；加強財政收入管理，清理規范稅收優惠政策；優化財政支出結構，加強結轉結余資金管理；加強預算執行管理，提高財政支出績效；規范地方政府債務管理，防范化解財政風險；規范理財行為，嚴肅財經紀律。

（一）依法統籌、目標管理

地方政府的稅收自主權包括：自主建立地方稅收管理體制，自主設定地方稅種、稅率、稅基及相關的征收內容、方法和對象，自主制定有關地方稅收政策等。在堅持國家放、管、扶的大政方針的前提下，建立起強有力的地方稅收管理體制，同時可以適當的加大地方政府的稅收自主權，但是與此同時，也需要對這種地方政府的權力進行中央政府、法律法規和社會監督的三方面主體下。一方面，地方政府在一定程度上減輕了財政壓力，地方財政也可以更好的為地方人民服務；另一方面，中央政府加強了對地方政府的財稅工作的管理，對地方政府的征稅目的和征稅過程進行控制，避免了地方政府的亂征稅的現象，防止了給國家財政帶來負面影響；促進地方政府財政的資金的合理運用和地方的持續健康發展。為使地方政府可以與中央政府的目標保持一致，也要求地方政府應與中央政府進一步明確事權和財權的劃分問題，使二者達到盡可能的對等。在公共預算報告的制定同時，地方政府應充分考慮和細化第二年的政府重要行政活動，防止出現有事無錢的現象，增添應急管理機制，為地方公共預算的不足現象提供補充，在一定程度上減輕地方政府的工作壓力。

（二）規范監督機制

想改善人民的生活環境，政府必須要有所行動，依法行政、民主監督，對重要部門權力進行規范的監督，建立糾錯機制和責任追究，要廣泛為人民群眾提供監督政府行為的機制和監督環境。

（1）預算的法律化、公開化。就我國當前情況而言，我們必須加強財政預算方面的立法工作，只有剛性的法律法規體系，制訂有關強有力的社會監督機制的法律，對預算工作的目的加以明確，從而才能促進財政預算體制的良性發展。

（2）合理規避地方隱性債務風險。我國在加強地方政府性債務的管理中，應當適當的借鑒歐美國家的合理經驗，完善預算法、轉移支付法規，用立法的方式明確各個級別的主體的工作內容和財政權限，強化預算的約束，用法律的方式去使政府舉債和擔保行為更加規范，促進地方債務工作的法制化管理。

（3）發揮監督作用。公共預算的制訂關乎到人民群眾的利益和財產安全，而部門預算更是重中之重。為了讓公共預算可以更好的融入人民群眾的意見，各部門應使用多種方式將公共預算的過程向人民群眾公開。監督權是法律賦予公眾的權利，公共預算是公眾委托給政府實現公共利益的一種公共資源，公眾要有意識主動參與預算監督。因此，提高公眾參與預算監督的主動性，需要提高公眾參與的自覺意識和監督能力，可以從公眾的預算知識培訓、促進公民團體及改善民生項目的預算編制等方面著手。

（三）加強預算外資金管理

對各項雜費的稅收累計構成了預算外資金的主要來源對預算外財政資金的管理已經成為了一個很重要的社會熱點問題。合理的規劃地方政府的稅收，加強這種雜費的稅收收入管理，稅費制度的構建成為管理這種現象的首要方式。期種包括：加強地方政府的稅費制度變革和與預算外資金應公開與立法監督。

（四）嚴格監管、減少腐敗

對于現象的財政預算體制中，最可怕的就是行政權力對財政工作的滲透，對此，在現象的體制之中也沒有一個很好的監督措施，從而造成了很大的決策失誤和監督無力的現象，更嚴重的會出現腐敗滋生，工程效率低下、質量不達標的現象。甚至地方政府會為了完成中央的預定目標，放松對項目的可行性論證，從而導致重復工作和經濟效益的缺失。對此，加強多方面的監督管理是勢在必行，刻不容緩的，只有這種多方面多層次的人員不斷地加入到財政預算的監督工作中來，財政預算的發展才能進行持續健康的良心發展。

結語：

我國目前的預算管理改革，呈現出中央政府主導改革和地方政府不斷創新的顯著特征，在財政預算改革的過程中，從預算管理模式、預算公開、預算執行與監督等諸多方面，各地區的地方政府都進了具有地方特色的預算體制改革與創新，在此方面的進步和發展也得到了社會的廣泛認同，但仍存在著許多的問題，對此，我們要堅持在習近平總書記新時代中國特色社會主義理論指引下不斷探索更加適合我國的公共預算體系，促進我國全面高質量發展。

參考文獻：

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