關(guān)于完善地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

劉珍

摘要：地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)是地方人民代表大會(huì)的重要組成機(jī)構(gòu)，近年來(lái)我國(guó)地方對(duì)地方專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)進(jìn)行了一系列的探索，取得了一定成就，但是也還存在法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)組織、人員結(jié)構(gòu)等方面的不完善的問(wèn)題。新時(shí)期要堅(jiān)持完善地方人大專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)，推動(dòng)地方人大專門(mén)委員會(huì)法制化制度化建設(shè)，提高地方人大專門(mén)委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)的合理化和規(guī)范化水平，為地方人大及其常委會(huì)履行自身職能創(chuàng)造良好的環(huán)境，對(duì)提高地方人大及其常委的工作能力和工作效率、充分發(fā)揮其作為國(guó)家機(jī)關(guān)的職能都具有重要意義。

關(guān)鍵字：地方人民代表大會(huì) 專門(mén)委員會(huì) 問(wèn)題 思考

黨的十九大報(bào)告提出要：“完善人大專門(mén)委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”，重視人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)。而地方專門(mén)委員會(huì)作為地方人民代表大會(huì)的專門(mén)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是地方人民代表大會(huì)的重要組成部分，地方專門(mén)委員會(huì)的工作是地方人大及其常委開(kāi)展工作的重要依據(jù)，完善地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)，完善地方專門(mén)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于提高地方人大及其常委會(huì)的工作效率和水平、充分發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)職能具有重要的意義。

一、目前地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)不完善

一是我國(guó)目前有關(guān)地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)的法律法規(guī)還太少，只有少數(shù)幾部法律涉及到對(duì)專門(mén)委員會(huì)的規(guī)定，在地方事務(wù)日益繁雜的今天，難以應(yīng)對(duì)在實(shí)際操作中遇到的各種問(wèn)題。二是目前這些法律對(duì)于地方人民代表大會(huì)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)且原則，缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定，在實(shí)際操作中容易出現(xiàn)混亂，影響專門(mén)委員會(huì)工作的效率。

（二）機(jī)構(gòu)組織不規(guī)范

在實(shí)際操作中，首要的突出問(wèn)題就是部分市級(jí)人大沒(méi)有依法設(shè)立專門(mén)委員會(huì)，許多原本屬于專門(mén)委員會(huì)的工作實(shí)際上是由同級(jí)常委會(huì)下屬的工作委員會(huì)代行的，這是機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不合理；其次是由于法律法規(guī)未對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)的工作范圍、內(nèi)容等做出明確的規(guī)定，哪些工作必須由專門(mén)委員會(huì)承擔(dān)、哪些工作必須由工作委員會(huì)來(lái)承擔(dān)并沒(méi)有劃定清晰的界限，在設(shè)置了同級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)的情況下，同級(jí)人大常委會(huì)工作委員會(huì)存在越權(quán)的現(xiàn)象；再者，雖然地方人大專門(mén)委員會(huì)作為人大的重要常設(shè)機(jī)構(gòu)，但是在實(shí)際上是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，沒(méi)有專門(mén)的編制、專委會(huì)委員數(shù)量少、沒(méi)有具體的工作人員，這就導(dǎo)致地方人大專門(mén)委員會(huì)履職的能力不斷弱化；同時(shí)隨著地方事務(wù)的復(fù)雜化，地方人大及其常委會(huì)在立法和監(jiān)督等方面的工作量激增，同級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)的任務(wù)更加繁重，現(xiàn)在的地方人大專門(mén)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和委員班子難以勝任新形勢(shì)下日益增加的挑戰(zhàn)。

（三）人員結(jié)構(gòu)不合理

地方人大專門(mén)委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)上存在的最主要的三個(gè)問(wèn)題，一是人員年齡結(jié)構(gòu)的不合理，這主要表現(xiàn)在各專門(mén)委員會(huì)委員年齡普遍偏大，許多委員難以任滿一屆便已退休，斷層問(wèn)題突出，這首先會(huì)影響專委會(huì)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，其次是受年齡的影響容易導(dǎo)致專委會(huì)委員對(duì)工作熱情的缺失，影響專委會(huì)工作的積極性。第二個(gè)主要問(wèn)題是人員結(jié)構(gòu)的專業(yè)性不夠，因?yàn)閷ｉT(mén)委員會(huì)的委員必須是本級(jí)人大代表或常委會(huì)委員，雖然各級(jí)人大代表及常委會(huì)，委員都是各行各業(yè)的優(yōu)秀人員，但是難免在法律及其他專業(yè)領(lǐng)域有所欠缺，影響專門(mén)委員會(huì)在進(jìn)行審議、研究、調(diào)研等工作的專業(yè)性和權(quán)威性。第三個(gè)問(wèn)題是地方人大專門(mén)委員會(huì)的專職委員數(shù)量少，很大一部分是兼職委員，也就意味著與這些委員緊密相關(guān)的是他們自己本職單位的工作，難以在專委會(huì)的工作上付出時(shí)間和精力，這勢(shì)必會(huì)對(duì)專委會(huì)的工作效率和工作質(zhì)量造成很大的影響。

（四）履行職責(zé)制約性因素多

首先，從專門(mén)委員會(huì)自身的角度來(lái)說(shuō)，盡管地方人大專門(mén)委員會(huì)是依法設(shè)立的、具有法律地位的機(jī)構(gòu)，但是本身并沒(méi)有太大職權(quán)，只是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，享有提案、審議、調(diào)查等權(quán)利，它本身并沒(méi)有直接行使監(jiān)督權(quán)的能力，不具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，受人大及其常委會(huì)約束較大，這是影響地方人大專門(mén)委員會(huì)履行職權(quán)的一大制約因素。其次是由于工作內(nèi)容的不清晰、工作程序的不明確，導(dǎo)致地方人大專門(mén)委員會(huì)在實(shí)際工作中存在較大的隨意性，該辦的事沒(méi)有辦，或者該辦的事由其他機(jī)構(gòu)代辦了，導(dǎo)致本機(jī)構(gòu)履職不到位。再者是沒(méi)有與人民群眾保持密切的聯(lián)系，委員會(huì)與相關(guān)方面的人大代表聯(lián)系也不夠緊密，大會(huì)期間沒(méi)有組織人大代表開(kāi)展活動(dòng)，不能了解群眾的需求，在提出議案、審議議案時(shí)未能從群眾的角度出發(fā)，去想人民之所想、謀人民之福利，不能為人大及其常委會(huì)的決策提出科學(xué)有效的建議。最后是因?yàn)槟壳斑€沒(méi)有形成一套有效的對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)履職情況進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，導(dǎo)致可能有部分委員在履職的過(guò)程中存在消極懈怠的情況。

二、如何完善地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

新時(shí)期地方日益復(fù)雜的新形勢(shì)對(duì)于加強(qiáng)和完善地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)提出了新的要求，要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持民主集中制的原則，推陳出新，推進(jìn)地方人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮地方人大專門(mén)委員會(huì)的作用，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度。

（一）完善法律法規(guī)設(shè)計(jì)

我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，簡(jiǎn)而言之就是依照法律來(lái)治理國(guó)家，首要條件就是要有法可依，在完善地方人大專門(mén)委員會(huì)建設(shè)的過(guò)程當(dāng)中要完善相關(guān)法律法規(guī)設(shè)計(jì)，使專門(mén)委員會(huì)在開(kāi)展工作履行職權(quán)的過(guò)程中有法可依，推進(jìn)地方人大專門(mén)委員會(huì)法制化建設(shè)。首先要對(duì)《地方組織法》進(jìn)行修改，在原來(lái)對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)職責(zé)等大的原則性的規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)立專門(mén)的章節(jié)來(lái)對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)的工作內(nèi)容、工作方式、工作程序、工作職權(quán)等做出詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于各地如何設(shè)置專門(mén)委員會(huì)以及設(shè)置的數(shù)量進(jìn)行一個(gè)原則性的規(guī)定，對(duì)于縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)也要出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，使各地在設(shè)置專門(mén)委員會(huì)時(shí)有法可依。然后要推進(jìn)各地結(jié)合本地實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)規(guī)定的工作，由于地區(qū)間在人口、經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題上差異較大，不可能所有地區(qū)都千遍一律，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際來(lái)制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展?fàn)顩r的法律法規(guī)，這才不違背事物發(fā)展的普遍規(guī)律。再者，要通過(guò)法律的形式給予地方人大專門(mén)委員會(huì)的職權(quán)相應(yīng)的擴(kuò)大，地方事務(wù)的復(fù)雜化對(duì)專門(mén)委員會(huì)的工作提出了更高的要求，要與時(shí)俱進(jìn)地履行職權(quán)則必須以法律的形式給予專門(mén)工作委員會(huì)的職權(quán)進(jìn)行保障。

（二）健全組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

“完善專門(mén)委員會(huì)的組織建設(shè)及其工作制度，是加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法和監(jiān)督職能的組織基礎(chǔ)。” 要健全地方人大專門(mén)委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，一是要依法設(shè)立地方人大專門(mén)委員會(huì)，專門(mén)委員會(huì)作為人大及其常委會(huì)法定職能在專門(mén)領(lǐng)域的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是其他任何辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)不可替代的，必須要堅(jiān)持依法設(shè)立，該設(shè)立時(shí)決不能含糊，這是完善人民代表大會(huì)制度的要求，也是人大及其常委會(huì)更好地履行作為國(guó)家機(jī)關(guān)職能的必然要求。二是要對(duì)地方人大專門(mén)委員會(huì)工作中一些細(xì)節(jié)進(jìn)行明確、歸納、細(xì)化，形成委員會(huì)工作制度，尤其是要建立制度來(lái)劃清地方人大專門(mén)委員會(huì)與同級(jí)人大常委會(huì)工作委員會(huì)的界限，以防工作委員會(huì)的越權(quán)行為導(dǎo)致地方人大專門(mén)委員會(huì)的相關(guān)職能得不到實(shí)施。三是要盡快建立和完善地方專門(mén)委員會(huì)的組織編制制度，根據(jù)地方形式的要求適當(dāng)擴(kuò)大專門(mén)委員會(huì)的規(guī)模，要“適當(dāng)增加各專委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的人員編制”，保障地方人大專門(mén)委員會(huì)的審議、調(diào)研、協(xié)助監(jiān)督等工作能夠正常開(kāi)展。要以完善的工作制度和組織制度來(lái)保證地方人大專門(mén)委員會(huì)的正常運(yùn)作，提高地方人大專門(mén)委員會(huì)制度化水平。

（三）調(diào)整人員結(jié)構(gòu)配置

考慮到地方人大專門(mén)委員會(huì)委員“老齡化”的現(xiàn)狀，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)配置首要的任務(wù)就是要調(diào)整專委會(huì)委員的年齡結(jié)構(gòu)，要更多引入一些年輕的優(yōu)秀代表，參考西方一會(huì)制度的議員任期規(guī)定，為了保障專委會(huì)工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于發(fā)生脫節(jié)現(xiàn)象，最好保證每屆專委會(huì)委員能有三分之一以上任滿兩屆。其次是要提高專委會(huì)中專職委員的比例，讓更多專委會(huì)委員能夠?qū)Ｗ⒂趯Ｎ瘯?huì)的工作而不至于分心，解決專委會(huì)不“專”的問(wèn)題，提高專委會(huì)工作的質(zhì)量和效率。再者是要優(yōu)化專委會(huì)的專門(mén)知識(shí)結(jié)構(gòu)，專委會(huì)的工作特點(diǎn)就是要“專業(yè)”和“權(quán)威”，在大的專業(yè)分工的基礎(chǔ)上還需要有各領(lǐng)域的專業(yè)人才，可以考慮完善外聘專家制度，允許一部分外聘專家成為專門(mén)委員會(huì)委員，以提高專家工作的積極性，地方人大常委會(huì)可以考慮將外聘專家的自主權(quán)移交給同級(jí)人大專門(mén)委員會(huì)，擴(kuò)大專門(mén)委員會(huì)聘請(qǐng)專家的自由，對(duì)于增強(qiáng)專委會(huì)工作專業(yè)性和權(quán)威性、提高專委會(huì)工作效率有重要意義。最后，完善地方人大專門(mén)委員會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有助于促進(jìn)專委會(huì)委員和工作人員工作的積極性和熱情。

（四）加強(qiáng)履職情況監(jiān)督

要完善地方人大專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)，必然要求對(duì)專委會(huì)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督，形成一套完善的監(jiān)督機(jī)制，只有人大專門(mén)委員的工作真正落到實(shí)處了，所有的工作才有意義。可以考慮從以下幾個(gè)方面著手：一是從人民代表大會(huì)的角度出發(fā)，可以通過(guò)在代表大會(huì)上聽(tīng)取和審議專門(mén)委員會(huì)的報(bào)告的形式來(lái)對(duì)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，考察專門(mén)委員會(huì)的工作是否真的落實(shí)到了實(shí)處。二是從人大常委的角度出發(fā)，地方人大專門(mén)委員會(huì)在地方人大閉會(huì)期間受同級(jí)常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，可以通過(guò)對(duì)專門(mén)委員會(huì)的工作要點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定的形式來(lái)實(shí)行監(jiān)督，常委會(huì)要對(duì)專門(mén)委員會(huì)的工作要點(diǎn)和工作安排進(jìn)行審議，考察專委會(huì)的工作計(jì)劃和安排是否合理。三是要完善地方人大專門(mén)委員會(huì)工作公開(kāi)的制度，專委會(huì)的工作報(bào)告、工作計(jì)劃、工作結(jié)果等要向人民群眾公開(kāi)，增強(qiáng)專委會(huì)工作透明度，提高辦事效率，促使專門(mén)委員會(huì)更好地履行自己的職責(zé)。

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