推進生態確權 構建完善市場

范振林 馬曉妍 厲里

生態補償是生態產品價值實現的重要方式。其內涵是通過市場化的生態補償機制實現公共性生態產品價值，以保護和持續利用生態系統為目的，堅持“誰受益、誰補償”的原則，以經濟手段為主調節利益相關者之間關系。政府購買生態產品的市場化補償模式成為國際生態補償的成功典范。國際生態補償機制主要通過政府購買、市場交易和間接補償等手段進行，以環境服務許可等方式購買水源涵養、生態固碳、生物多樣性和生態旅游等生態產品。國際上相關國家的實踐為我國深入開展生態價值實現積累了許多成功的做法。

國際生態補償主要模式

國際生態補償主要是基于“生態系統服務付費”理念而產生并逐漸發展的。國際生態系統服務付費與我國生態補償概念大體一致，一般稱為生態系統服務付費或生態效益付費，指生態服務受益者向提供者進行經濟補償，具體包括四要素：自愿交易;生態服務類型明確或保障這種服務的土地利用;至少有一個生態系統服務購買者和提供者;一定條件下保障服務持續供給。

國際生態補償是有條件的支付，兼顧法定和約定雙重屬性，融合政府和市場兩種不同補償手段，包括三種主要模式：一是政府購買，其方式是政府代表全體人民向生態系統服務的提供者購買生態服務或產品。二是市場交易，生態服務受益者與提供者之間直接進行市場交易，依據法律法規或自愿驅動落實交易支付。三是品牌認證，由第三方中介組織為生態產品提供品牌認證或貼生態標簽，消費者通過市場自主選擇、自由購買、平等交易，從而實現為生態系統服務間接付費的一種方式。

國際上，不同生態補償模式可以構建相應的政策制度來輔助實施，例如以合規性付費、環境信用、抵消和收費為基礎的市場化機制、設立國家基金和“基金+土地信托模式”等。從交易的主體來看，既可以在國家與國家之間進行，也可以在國內各級政府與生態服務提供者之間進行，還可以在地區與地區、上游與下游之間進行。

不同資源要素生態補償典型模式

國際生態補償范圍非常廣泛，包括流域、森林、耕地、礦產、生物多樣性保護等不同資源要素的補償方式和標準等也存在一定差別。

流域生態補償。國際流域生態補償有政府支付、市場支付和環保基金支付三種模式，但以市場支付方式為主。支付類型包括市場貿易、一對一補償、多對一補償、生態標記和公共支付等，其中市場貿易、一對一補償和生態標記屬于市場補償，公共支付屬于政策補償。美洲、大洋洲、亞洲等都在積極探索開展市場化生態補償模式。目前已有40多個國家實施流域生態服務付費項目，市場化程度高，覆蓋范圍廣，但呈現流域管理差異化特征。國際流域生態服務補償己從政府投資為主逐漸發展到政府、私人企業、金融機構等多渠道、多元化的融資方式。

森林資源生態補償。森林生態補償是一種運用經濟手段保護森林資源和生態環境的制度安排，對保持森林生態系統功能的穩定性，實現森林經濟和生態價值影響較大。根據補償支付手段不同，國際森林生態補償主要分為公共財政補償和市場機制補償，一般同一個國家或地區同時存在多種補償方式。

耕地資源生態補償。國際上耕地生態補償模式包括政府補貼、排放許可交易與生態信用額度交易、生態標志、生態服務收費等，目前絕大多數耕地生態補償都屬于政府補貼模式。采用政府補貼模式的包括德國和日本休耕模式、加拿大草地永久性覆蓋項目、歐盟共同農業政策、美國土地休耕計劃等。耕地生態補償在歐盟主要有兩種方式確定補償標準。一種是在北部和中西部的一些成員國，如德國巴伐利亞州農業景觀項目的補償標準。另一種是以成本為基礎，計算各種投入。如美國退耕項目是選擇“政府購買生態效益、提供補償資金”政策，但同時借助競標機制和遵循自愿原則來確定與各地區自然經濟條件相適應的租金率或補償標準。競標者對參加競標時上報的租金率與政府估算的租金率進行權衡，選擇不參加或不被政府納入退耕項目等。

礦產資源生態補償。國際上主要通過制定法律法規和運用修復基金的方法來推動礦區生態環境修復治理。例如：美國建立超級基金治理52座廢棄礦山等“超級基金場所”，美國環境保護資金主要有州政府財政支付和聯邦政府的超級基金兩個渠道。州政府的修復基金主要來源為開采稅。聯邦政府的超級基金又稱“土地復墾基金”，主要由四部分組成：一是向企業征收廢棄礦山修復費，二是礦山開采違規行為罰金，三是新建礦業企業申請開采許可證、土地復墾許可證等費用，四是復墾基金的利息收益等。復墾基金50%交國庫后撥內政部管理使用，剩余則留在州政府專款專用。

自然保護區生態補償。國際以保護生物多樣性為目的的自然保護區生態補償主要有政府直接支付、市場主導和中介參與三種模式，并且大多是以大型項目的形式進行的，有時則與流域、森林和農業等生態補償結合起來整體性實施，如德國“補償原則法”等。

探索多元化生態補償對策建議

公共性生態產品是普惠的民生福祉，探索生態產品價值實現載體，將市場機制融入公共性生態產品價值實現過程，可以從以下幾方面著手：

一是針對公共屬性較強、供需可達性均衡且構成國家生態安全戰略格局的公共型生態產品，應由中央政府主導，以實現區域綜合均衡和公共服務均等化為目標，利用中央財政轉移支付，采用完全生態補償的方式對提供生態產品的地方政府、企業或個人進行補償，彌補因提供生態產品導致的區域發展差距。二是針對兼具公共服務與商品屬性、供需可達性等特性邊界能夠準確識別的生態產品，且受益者是一定地域范圍的大多數人群，應由地方政府進行區域間的生態補償與生態購買。三是針對市縣層面生態物質產品以及生態景觀價值溢出產品，按照“誰受益、誰付費”的原則，由生態產品生產者與受益者本著互惠互利、平等協商原則開展直接交易。

同時，推進自然資源和生態空間確權核算。加強自然資源所有權和自然生態空間統一確權登記，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界;建立自然資源開發利用準入清單，厘清不同類型自然資源、空間范圍、面積、數量、質量、權屬變化等;健全完善自然資源和生態空間使用權出讓、出租、抵押、作價出資等市場規則;開展生態產品價值核算，制定生態產品價值核算通則，為生態補償提供技術支撐。

在構建完善市場化投融資長效機制方面，探索多渠道、多形式的生態補償方式，拓展生態補償社會化運作路徑;構建補償資金、政策、項目從要素投入到區域、流域的整體性補償機制;以區域多種生態服務價值核算為載體，推行PPP模式，吸引國際組織、企業、公益機構、社會團體等多元化補償資金參與，構建“資金池”，形成政府引導、市場推進、社會參與的多元化投融資格局，提高資金使用效率和規模效益。

此外，加強綜合性生態補償效益監測和評價。開展綜合性生態補償效益評價，充分考慮投入成本、機會成本、生態環境效益，形成全面、綜合的生態補償效益評估方案;將生態補償與生態保護修復治理、生態產品價值實現、用途管制及減貧脫貧工作相結合，提高監測監管水平，不斷提升生態補償政策、項目、資金實施效果。（摘編自《中國自然資源報》2020年7月22日3版）