以強(qiáng)度換空間 向存量要增量

王旭雁 陳海燕 邱宏杰

江蘇省無錫市工業(yè)發(fā)展起步較早，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的“蘇南模式”曾創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡。隨著新一輪產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市號角吹響，無錫先進(jìn)智造、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)型步伐加快，這個老牌工業(yè)城市遇到了發(fā)展少空間、落地缺資源等“成長的煩惱”。

轉(zhuǎn)型陣痛，催生發(fā)展理念和方式的升級。從節(jié)約集約用地的頂層設(shè)計入手，無錫聚力做好增量優(yōu)配、存量提效、精細(xì)管理3篇文章，并在實踐中逐步形成了清、優(yōu)、評、提、借、改“六字訣”，走出了一條“以強(qiáng)度換空間，向存量要增量”的高質(zhì)量發(fā)展新路。

“清”家底，做實一本賬

產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，用地是支撐，而摸清“家底”才能精準(zhǔn)發(fā)力。

2014年，無錫在全省率先開展全市域工業(yè)用地大調(diào)查，成立以市政府為主導(dǎo)、多部門共同參與的工業(yè)用地調(diào)查工作小組，逐地塊摸排企業(yè)用地、稅收、用工等指標(biāo)，同步開展可利用資源核查，通過扎扎實實的“一本賬”來找到內(nèi)涵挖潛的方向，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。兩年多時間里，無錫徹底摸清了全市6萬家工業(yè)企業(yè)、60萬畝用地的分布、產(chǎn)出情況，并與工信部門進(jìn)行數(shù)據(jù)動態(tài)共享，形成了囊括工業(yè)企業(yè)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的大數(shù)據(jù)庫。

以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，無錫搭建起以影像圖和數(shù)字地理空間框架為底圖的產(chǎn)業(yè)用地績效管理平臺，開發(fā)出“產(chǎn)業(yè)概況、產(chǎn)業(yè)地圖、指標(biāo)對比、產(chǎn)業(yè)專題、績效評價和查詢統(tǒng)計”6大功能，實現(xiàn)了對全市產(chǎn)業(yè)用地的全景洞察、微觀分析、綜合評估和智能監(jiān)管。該平臺已被各級部門廣泛應(yīng)用于工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚度分析、工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益評價、地區(qū)產(chǎn)出情況對比等方面。

工業(yè)用地調(diào)查打開了無錫產(chǎn)業(yè)升級和資源挖潛的空間，全市用地產(chǎn)出情況一目了然，潛力挖掘方向清晰可見。依托績效平臺，確定了“十三五”節(jié)約集約用地目標(biāo)：2017～ 2020年盤活低效用地5.2萬畝，力爭全市工業(yè)企業(yè)畝均稅收比2016年增長25%左右。

“優(yōu)”布局，盤活新空間

明確剛性保障線、彈性過渡線、優(yōu)先騰退線……以國土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，無錫開展了產(chǎn)業(yè)用地控制線和保障線劃定工作，為工業(yè)用地布局優(yōu)化提供“藍(lán)圖”。

有了“藍(lán)圖”，如何盤活？“實施差別化的盤活政策，原則上工業(yè)一級控制線范圍外的新增工業(yè)項目只能使用存量建設(shè)用地;引導(dǎo)彈性過渡線內(nèi)的存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施;鼓勵優(yōu)先騰退線內(nèi)的工業(yè)用地通過騰退恢復(fù)生態(tài)功能。”江蘇省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

作為無錫市優(yōu)化工業(yè)集中區(qū)布局先行先試的“試驗田”，新吳區(qū)規(guī)劃了總面積3470畝的5個先行示范區(qū)，通過匹配優(yōu)化園區(qū)體系與城市服務(wù)體系，探索土地多功能混合利用、連片改造、工業(yè)上樓等用地模式，推動街道級工業(yè)集中區(qū)提檔升級。目前，新吳區(qū)江溪街道先行區(qū)的聯(lián)東U谷·江溪智能互聯(lián)科技園、梅村街道先行區(qū)的坤鼎產(chǎn)業(yè)基地等重點項目已啟動。

“評”績效，用地差別化

當(dāng)下的無錫正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整期，為加快新舊動能轉(zhuǎn)換，該市正在開展工業(yè)企業(yè)資源利用績效評價。

通過構(gòu)建以畝均稅收、畝均銷售、單位能耗稅收為核心的“5+1+X”評價指標(biāo)體系，分類評價全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)和實際占地3畝以上規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)，并根據(jù)評價結(jié)果將參評企業(yè)劃分為A、B、C、D和暫不評價的“4+T”類，差別化實施用水、用電、用地、城鎮(zhèn)土地使用稅、信貸和產(chǎn)業(yè)扶持資金項目申報等政策。

在用地方面，對A、B類的拆遷安置企業(yè)或存量企業(yè)，可按最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓方式辦理用地手續(xù);對C、D類企業(yè)，在新增工業(yè)用地招拍掛出讓、邊角地歸并使用、存量補(bǔ)辦出讓手續(xù)辦理上予以限制。通過“激勵”和“倒逼”雙向發(fā)力，“投入”與“產(chǎn)出”綜合考量，推動工業(yè)用地提質(zhì)增效。

“提”門檻，引導(dǎo)三集聚

為將有限資源要素進(jìn)一步向“發(fā)展快、發(fā)展好、用地效益高”的項目集聚，無錫市政府先后印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)管理的實施意見》《關(guān)于優(yōu)化市區(qū)工業(yè)用地出讓機(jī)制助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的通知（試行）》等系列文件，形成工業(yè)用地“1+X”政策體系，建立“優(yōu)選項目、優(yōu)配資源、優(yōu)化監(jiān)管”為核心的全鏈閉合管理模式。

在項目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，實行“準(zhǔn)入有底線、評審有標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域有特色”的工業(yè)項目綜合評審機(jī)制，除民生保障類以外的工業(yè)項目均需綜合打分，優(yōu)選精選工業(yè)項目。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，無錫將土地出讓年期與項目綜合評審結(jié)果掛鉤，對評分70分以上新增項目實行最高法定年期一次性出讓、彈性年期出讓、分段出讓、先租后讓等差別化彈性出讓模式。在產(chǎn)出監(jiān)管環(huán)節(jié)，實施“合同+協(xié)議”監(jiān)管機(jī)制，形成“規(guī)則清晰、簡明易行”的監(jiān)管規(guī)則，對工業(yè)項目進(jìn)行達(dá)產(chǎn)考核和到期考核。通過從項目篩選、資源配置，到監(jiān)管考核的全鏈閉合管理，形成“優(yōu)質(zhì)項目有標(biāo)準(zhǔn)、高效產(chǎn)出有保障”的良性循環(huán)，促進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約高效利用。

“借”空間，集約拓天地

集約式發(fā)展，需要向上、向下“借”空間。為了鼓勵工業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，無錫取消了工業(yè)建筑高度限制，提高了工業(yè)用地最低容積率。同時，通過獎勵政策鼓勵各類工業(yè)園區(qū)或社會資本投資建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房。

無錫新吳區(qū)對新建高標(biāo)準(zhǔn)廠房按照建安成本的10%進(jìn)行補(bǔ)貼，于是涌現(xiàn)出村田、菲尼薩、碩放走馬塘標(biāo)房、鴻山智造園等一批高標(biāo)準(zhǔn)廠房。江陰海瀾集團(tuán)園區(qū)總用地面積約2400畝，總建筑面積卻達(dá)到400萬平方米，容積率高達(dá)3.0;引進(jìn)了高位自動化立體倉庫，廠房高度達(dá)50米（7層），占地卻僅有傳統(tǒng)平庫的1/7。

同時，無錫引導(dǎo)土地立體復(fù)合開發(fā)利用，規(guī)范土地空間分層出讓，實現(xiàn)“人工造地”。在無錫濱湖區(qū)，雪浪坪站地鐵上蓋項目將TOD模式引進(jìn)城市軌道交通設(shè)計中，打造出無錫首座、世界第5座TOD立體都會，實現(xiàn)了在城市軌道交通場站綜合體建設(shè)中，場站用地及周邊土地統(tǒng)一規(guī)劃，地上與地下空間聯(lián)動開發(fā)，通過軌道上方打造平臺，空間垂直混合使用，有效提高了土地的綜合承載力和使用效率。

“改”低效，產(chǎn)出高效益

無錫的資源容量決定了城市建設(shè)必須在存量挖潛上下功夫、出實招，讓有限的空間實現(xiàn)無限產(chǎn)出。

地方政府層面，結(jié)合污染防治攻堅戰(zhàn)等重點工作，清理騰退了“廠中廠”“小園區(qū)”“散亂污”等低效企業(yè)，依法收回或收購?fù)恋厥褂脵?quán)，重新規(guī)劃改造，推進(jìn)棚戶區(qū)改造和工業(yè)園區(qū)提質(zhì);企業(yè)層面，鼓勵通過兼并重組、協(xié)議置換、追加投資、增加容積率等方式，實現(xiàn)增資增效不增地。在政策的有效引導(dǎo)下，各地創(chuàng)新實踐，摸索形成了政府收儲、產(chǎn)業(yè)更新、市場轉(zhuǎn)讓、閑置擴(kuò)能、增容技改、歸并改造、成片開發(fā)、綜合整治等多種改造模式，改造路徑和方式逐漸豐富，改造成效日益顯現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計，“十三五”以來，無錫累計完成6.2萬畝低效用地再開發(fā)，順利保障了華虹半導(dǎo)體、天津中環(huán)、高新水務(wù)污水處理等一批重大項目用地。無錫新吳區(qū)僅用兩年就關(guān)停、提升低效企業(yè)2000余家，騰退低效土地近3400畝，清理低效廠房約50萬平方米。江陰海瀾集團(tuán)、惠山上汽大通、新吳寶通科技3個“工改工”案例入選自然資源部首批推廣的典型案例，新吳SK海力士二工廠案例入選江蘇省節(jié)地模式先進(jìn)典型推廣案例。

節(jié)地“六字訣”在實踐中取得了明顯成效。“十三五”以來，無錫市以3.5萬畝的新增建設(shè)用地，保障了15.83萬畝的用地需求;單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出從2015年的37.99萬元/畝增至2019年的51.89萬元/畝，增長36%;畝均稅收從2015年的5.99萬元/畝增至2019年的7.19萬元/畝，增長了20%;市區(qū)出讓的工業(yè)用地平均投資強(qiáng)度達(dá)554萬元/畝，較2018年增長了22%，存量用地占比達(dá)85%左右，實現(xiàn)了節(jié)地水平和產(chǎn)出效益的“雙提升”。（摘編自《中國自然資源報》2020年7月29日1版）