政府財政介入幼兒教育的必要性、問題及其策略分析

王紅英

【摘 ?要】2010年末出臺的“國十條”迎來了我國學前教育的春天，也顯示了政府承擔發展普惠性和公平性的學前教育的決心。發展學前教育我國各級政府有著義不容辭的責任，歷史的經驗、學前教育的巨大經濟與社會效益以及當今人民群眾享受早期教育所承受的不公平與對等性都急切需要政府的財政介入來緩解矛盾和構建和諧社會。針對當前政府財政介入的部門協調力度疲軟、財政投入薄弱、缺乏法律保障以及投入落后于社會發展速度等問題，筆者嘗試著梳理各級政府及相關部門職責、借鑒外國經驗、設立幼兒教育專項基金和設立相應法律法規以及聯合單位、社區等方面給予發展早期教育事業一些建議，以期為政府探索發展幼兒教育事業提供一些參考。

【關鍵詞】財政介入;幼兒教育;策略

一、政府財政介入幼兒教育的必要性

（一）我國近代幼兒教育掀起的四次學習國外先進幼教思想之活動顯示出政府的主導作用

我國的幼兒教育從誕生之日就是舶來品，它是西方先進幼兒教育思想在東方傳播的一種有效途徑。清末搖搖欲墜的王朝，讓清政府不得不采取一些開放政策，刺激經濟的增長。同時，為維護統治地位，清政府不得不組織大批人員到國外學習先進思想與技術，以便回國大興辦學，鞏固自己的統治地位。為此，20世紀初，在全國大力學習日本的幼教思想浪潮下，清政府派出一部分人到日本學習新思想，命令張之洞等起草了《奏定學堂章程》，即癸卯學制，該學制第一次以政府的名義將學前教育，也即蒙養院，納入了全國學制范圍。為了保證蒙養院質量，政府出資興辦幼師學堂，聘請外國（主要是日本婦女）當老師等等。雖然當時的教育活動生搬硬套日本的東西較多，但是在政府的主導下，當時的幼兒教育事業還是取得了很大的發展。

五四新文化時期是一個新舊思想活躍的時期，這時我國的幼教思想主要受到以杜威為代表的西方實證主義思想的影響，他們主張尊重兒童。在西方學者的宣傳下，民國政府下達了壬戌學制，將蒙養院正式改為幼稚園，并于1932年出臺了我國歷史上第一個《幼稚園課程標準》，在該文件里詳細清楚的闡釋了幼兒教育的目標，方法，原則等等。重要的是，該文件的起草政府邀請了當時教育界的先進人士，遵循科學的原則出臺適合當時國情的幼稚教育政策，這也顯示了政府在我國幼兒教育的現代化和科學化道路上的重要組織作用。

當然，新中國成立后，我們的幼兒教育思想主要來自前蘇聯，盡管當時我們沒有很好的依據國情一味照搬蘇聯模式，但是在當時白手起家的時候，教育部還是制定了《幼兒園暫行規程》和《幼兒園暫行教學綱要》兩個草案，對于幼兒教育的內容、教養原則、教養方法等作了進一步的規定。改革開發以后，政府決策的開放政策為國外先進理論的傳入和我國傳統經典幼兒教育思想的傳播提供了一條暢通之路。

因此，從我國歷史上學習國外先進幼兒教育思想的四次浪潮中，我們可以看出政府在其中發揮的重要作用，如提供經濟基礎，制定相關法規，開創交流政策等，因此在當今的幼兒教育改革中，不可否認，政府要義不容辭的擔當大任。

（二）幼兒教育所延續的巨大經濟和社會效益要求政府財政介入。

眾所周知，早期教育作為一種產品，必定會給人類生活帶來利益。從經濟學角度來說，早期教育有正外部性，即在成本沒有增加的情況下，早期教育除對家庭有益外，對第三方，如國家，社會等也有利益，而它的正外部性是決定國家財政投入的主導因素。佩里方案研究證明了這一點，他們認為幼兒教育投資是一種最省錢、回報率最大的公共投資，在兒童到27 歲時，投資回報率為1：7.16。該研究最近的成本收益分析發現，這些兒童40 歲時，投資的總體回報率已高達1：17.07。其中，對幼兒個人的回報率為1：4.17，而對社會的回報率則為1：12.9。細致分析表明，社會回報中88%源于犯罪率的減少;4%源于教育開支（特殊教育與輔導等）的減少;7%源于收入稅的增加;1%來自于社會福利開支的減少，同時，2000 年諾貝爾經濟學獲得者、芝加哥大學的Jams Heckman 教授在“ 促進人力資本的政策”（Policy to Foster HumanCapital）一文中指出，最佳的投資政策是：兒童年齡越小，投入資金越多，并且隨其成長過程而不斷追加。“ 將人力資本的投入直接指向幼兒是對社會公共資金更有效的利用。”基于此，西方很多國家，如歐盟、美國等都開展一系列活動保障早期教育的質量。因此，幼兒教育的巨大回報使得政府應該加大財政投入，而且，只有政府財政子的介入，才有可能為大范圍的早期教育提供強有力的物質保障。在我國開啟學前教育的春天之時，我們政府更應該理智和合理的投資早期教育。

（三）當前社會幼兒教育質量下滑和資源分配不均衡也要求政府財政的介入

早期教育既然是一種產品，那么其就要參與競爭，而自由競爭則會帶來市場信息的不對等性和幼兒教育市場的公平性。

1、幼教市場信息不對等所帶來的問題。

信息的不對等性即是說市場買賣雙方進行的是不平等的交易，因為雙方所擁有的市場信息量和程度是不同的。作為產品買方的家長來說，因為其擁有的專業知識的限制，再加之缺乏對幼教市場整體發展趨勢的把握，他們往往無法做出理智的選擇。再者，廣告宣傳的不切實際，讓眾多家長都誤認為價格高貴的幼教機構就會提供高質量的幼教服務。有研究者指出，相比其他教育階段，家長對早期教育階段的服務價格更加敏感，這也使得很多一般家庭的選擇取向大多集中于費用便宜，離家近，照看時間長等，而教育質量的高低不是選擇的主導因素。市場信息與擁有度的不對稱性，要求政府出面個給予家庭正確的引導。

2、市場自由競爭所引發的教育不公平問題需要借助政府財政的投入加以緩和。

教育公平主要表現為教育機會公平和教育選擇自由。在市場自由競爭下，必定會出現教育的不公平，正如美國一位經濟學家所說，在市場經濟環境下，教育作為一種人力資本投資，其要受到家庭經濟條件的影響，從而使得家庭貧困的人無法進行這樣一種高成本的投資，特別是像幼兒教育這種長線回報的成本投資。貧困的家庭成員于是在起點上就處于不公平的地位，這種地位限制了家庭子女聰明才智的發揮和進入醫生，律師等這樣需要昂貴成本的職業領域，由此就會形成代代貧困的惡性循環。而一個社會的良性發展必須帶動其內部成員一起前進，當其貧富階級差距越來越大時，社會就有可能出現不穩定，甚至戰亂。這樣的情況必須要求政府的介入，政府可以通過資源在分配緩和這樣矛盾，縮小社會貧富差距。

二、當前幼兒教育中政府財政投入體制的缺陷。

隨著社會的發展，改革的深入，幼兒教育財政投入體制等也在不斷深化。然而，相比社會發展速度與層次、廣大幼兒群體的教育需求來說，當前我們的幼兒教育政府財政投入還存在一些不足，這些缺陷主要表現在以下一些方面：

（一）政府責任部門橫向聯系還不夠。

在我們當前的幼兒教育管理體制中，職責主要在于中央、地方的教育部門和財政部門，這樣使得責任部門比較單一。因為幼兒教育是一個整體，它需要衛生、教育、財政、監督等多個部門的有效配合來實現。當前的財政投入管理體制，沒有一套完善的財政資金運行管理體制，這樣使得很大一部分資金沒有進行合理配置，造成了資源的浪費。其次，當前對幼兒教育的財政投入與管理體制主要遵循：中財政部--中央教育部和其他財政部門---中央部門及其下屬單位直屬托幼機構省級財政部--省級教育部和其他財政部門--省級部門及其下屬單位托幼機構地級偶機構--地級教育部和其他財政部門--地級部門及其下屬單位托幼機構。

從上述文獻中，我們可以看到當前我國幼兒教育管理體制政府各部門以及上下級單位間基本沒有縱向聯系，這種情況可能使上級單位推脫責任，導致幼教事業責任不清。同時也不利于資金的統籌安排與流動，導致教育的不公平。究其原因主要是我國幼教事業的財政管理體制源于老解放區的分條，劃分管理模式，這種模式的弊端是顯而易見的。

（二）政府對幼兒教育事業財政投入不夠且資源分配不合理。

教育規劃綱要指出，我們對于教育費用的總投入希望在2020年達到國民總支出的4%，本來教育經費就少，加之近些年全民力量都集中于義務教育的改革和保障中，因此幼兒教育并沒有專項基金，而是包含與中小學教育經費中的。政府財政投入的不足，引發了很多中小學為保障義務教育，將其所屬的托幼機構進行變賣或者轉讓，這在一定程度上加劇了幼兒教育的供給與需求的缺口。其次，市場化浪潮，使得很多企業、政府機構或者街道所舉辦的福利性托幼機構被推入市場競爭，在優勝劣汰的市場環境中，本來就先天條件不足的民辦園被淘汰，底子雄厚的為數不多的公辦園留下了。同時，當前不恰當的辦園評估系統讓好的幼兒園的入門門檻提高了，將中下層家庭的孩子拒之門外。這樣的規則，本身就是一種不公平。

（三）政府財政投入沒有相應的法律法規進行保障。

改革開放后的一系列改革中，政府多次禁止托幼機構轉讓與變賣，或者嚴禁幼兒教育費用挪作他用，但是由于沒有相應的法律法規作為保障，倒賣，轉讓托幼機構的現象屢禁不止。再者，對于政府部門及事業單位所屬的托幼機構，沒有相應的文件規定政府應該投入多少來維持辦園經費，僅僅只是按照老戰爭年代的投入體制，根據編制人員多少來定投入費用，這種自己安排非常隨意。其次，企業所屬幼兒園按照“留利”多少來定投入，而這個留利的多少取決于企業發展的情況，這本來就是不可預測和不穩定的。

三、保障政府財政投入幼兒教育的相關建議。

（一）明確各級政府財政在發展幼兒教育事業中的責任與角色定位。

自從我國提出政府財政體制改革從收入導向轉型為支出導向以來，對政府財政管理的探索就一直在深入。但是我們需要明白的是，在以經濟建設為主時期，政府財政主要支付在經濟發展領域，對社會性福利問題基本沒有涉及。然而，在當今我國經濟發展大提升時期，當政府財政收入越來越多的時候，政府的作為還僅僅是以GDP來考量嗎？因此，隨著社會的進步，政府應該擴大其財政支出范圍，支付絕大部分的幼兒教育事業發展費用，承擔發展早期教育事業之職責。另一方面，按照我國當前的實情，過分依賴政府投入是不理智的，我們必須借助民間力量才能滿足當前人們對幼兒教育的需要。2003年，國務院辦公廳轉發教育部等部門（單位）的《關于幼兒教育改革與發展指導意見》的通知也指出“積極鼓勵和提倡社會各方面力量采取多種形式舉辦幼兒園。社會力量舉辦的幼兒園，在審批注冊、分類定級、教師培訓、職稱評定、表彰獎勵等方面與公辦幼兒園具有同等地位。”至此，從法規的角度考慮，社會力量辦園與公辦園已能被同等對待。這就要求政府不能一味的取締“黑園”，而應該采用購買服務、補助扶持、監督評估等手段促進民辦園的發展。

（二）設立幼兒教育專項基金。

幼兒教育事業的發展必須有專項的資金保障，這樣才能保證無論在何種情況下，我們的早期教育發展資金能夠到位。以往我們的幼兒教育經費是包含在小學教育費用中成立的，這樣就會導致在全民關注義務教育的局面下，我們的學前教育經費只是名義上的口頭承諾。設立國家級的幼教專項經費非常重要，它既可以實現國家，省，市，縣之間縱向的自由流動，也可以平衡全國范圍內地區間的幼教資源差異，還可以帶動各級政府增加學前教育財政投入。

（三）建立幼兒教育財政政策的配套措施。

幼兒教育是一項全民事業，它需要多方面的配合，不能僅僅靠政府的單一投入。國際經合組織成員國都有一系列措施來補救政府財政所無法攬括的地方，規制幼兒父母單位或者居住社區提供一定的保教條件就是一種常見例子。美國，意大利，比利時等都規定，房地產開發商或者雇主必須為0--3歲的幼兒提供一定比例的補助費用，我們可以借鑒這些經驗，發展民間力量來促進早期教育發展。同時我們還可以由政府出面獎勵那些熱心幼教事業的企業，單位，個人等，形下成全民發展幼兒教育的大景象。

總之，幼兒教育作為一項公共福利事業，政府必須逐年增加財政投入來發展這項意義重大的全民事業，同時社會力量也要積極加入到這一光榮的事業中來。

參考文獻：

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