宅基地試點(diǎn)改革創(chuàng)新的瀘縣案例

田德文 楊文藝

【摘 ?要】宅基地改革是國(guó)家“三塊地土地政策改革”的重要組成，也是現(xiàn)階段農(nóng)村改革的重點(diǎn)。瀘縣作為首批國(guó)家試點(diǎn)，在改革期間取得了較好的發(fā)展效應(yīng)。通過(guò)對(duì)縣域內(nèi)宅改村落的走訪調(diào)查，對(duì)宅基地改革搬遷、區(qū)域產(chǎn)業(yè)、改革效果等進(jìn)行調(diào)查，與不同地方的行政機(jī)構(gòu)、工作人員對(duì)話，了解宅基地改革前后的村落、縣域的變化，從而完成案例寫作，服務(wù)于三農(nóng)工作。

【關(guān)鍵詞】宅基地改革;瀘縣;三農(nóng)

1.瀘縣基本情況

瀘縣位于中國(guó)西部、四川盆地南緣，是長(zhǎng)江與沱江的交匯區(qū)，以淺丘寬谷地形為主，幅員面積1525平方公里，其中包含127.3萬(wàn)畝耕地面積，110.8萬(wàn)畝基本農(nóng)田保護(hù)面積。瀘縣從2015年開(kāi)始，作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革確定的33個(gè)試點(diǎn)縣之一，在全縣逐步開(kāi)展宅基地改革、土地征收制度改革、集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地入市改革工作。搭建了瀘縣農(nóng)村宅基地“依法取得、有償使用、有償退出、產(chǎn)權(quán)活化、規(guī)范管理”的制度體系，構(gòu)建了較好的鄉(xiāng)村振興的發(fā)展范式。

2.宅基地改革背景

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)大量農(nóng)村人口通過(guò)考試升學(xué)、外出務(wù)工等途徑進(jìn)入城市生活，出現(xiàn)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置現(xiàn)象。根據(jù)文獻(xiàn)資料顯示，我國(guó)農(nóng)民工已達(dá)2.9億人，在農(nóng)村至少有7000萬(wàn)套閑置房屋，3000萬(wàn)畝左右的閑置宅基地面積（徐永德）。由于歷史的原因，鄉(xiāng)村長(zhǎng)期存在一戶多宅，土地資源閑置的現(xiàn)象，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市勞動(dòng)力、房租地價(jià)的攀升、企業(yè)生產(chǎn)成本的提高，不少工商資本逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展，渴望在農(nóng)村進(jìn)行發(fā)展投資。諸如此類的資源錯(cuò)配現(xiàn)象呼喚放活宅基地，在新的歷史條件下，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推行制度改革，盤活農(nóng)戶土地資源，減輕人們交易成本，是鄉(xiāng)村振興的積極探索。以第二次全國(guó)土地調(diào)查圖斑為參考資料，發(fā)現(xiàn)瀘縣的26.9萬(wàn)宗、24.3萬(wàn)畝宅基地中，有3.6萬(wàn)宗、3.2萬(wàn)畝閑置宅基地，既不能有效使用，造成資源浪費(fèi)，又影響人居環(huán)境，給社會(huì)帶來(lái)負(fù)外部性。

3.瀘縣改革措施

3.1確權(quán)頒證并建立土地臺(tái)賬

試點(diǎn)改革之初，瀘縣便組織開(kāi)展以農(nóng)民為中心的參與式調(diào)查，通過(guò)成立縣、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)的調(diào)查機(jī)制，組建調(diào)查隊(duì)伍，對(duì)改革地區(qū)進(jìn)行全面摸底調(diào)查，印發(fā)宅基地改革宣傳資料2萬(wàn)份，收集有效針對(duì)農(nóng)戶的調(diào)研問(wèn)卷。對(duì)鄉(xiāng)村宅基地“一戶一宅”“一戶多宅”情況、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基本情況、違法占用農(nóng)村土地情形進(jìn)行盤查，通過(guò)調(diào)研更加清楚農(nóng)民在土地征收中的切實(shí)訴求，建立起農(nóng)村土地臺(tái)賬制度。確定并下發(fā)251個(gè)集體土地所有權(quán)證，25.4萬(wàn)宗宅基地使用權(quán)證、2.1萬(wàn)本不動(dòng)產(chǎn)證，已確權(quán)宅基地達(dá)到宅基地總量的94.4%。為宅基地“三權(quán)分置”和違法占用宅基地的行為提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)，降低執(zhí)法成本，使得宅基地改革有法可依。

3.2規(guī)范宅基地退出程序

一是瀘縣首先建立起清晰透明的宅基地退出程序，由村民自愿申請(qǐng)、所在村小組核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、瀘縣人民政府批準(zhǔn)。并在宅基地退出后尊重宅基地退出農(nóng)戶意愿，對(duì)其進(jìn)行合理安置。二是制定分等定級(jí)的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由縣政府下發(fā)的指導(dǎo)價(jià)格為基礎(chǔ)，村集體通過(guò)村民大會(huì)依據(jù)宅基地用地性質(zhì)和房屋結(jié)構(gòu)為等級(jí)決定宅基地退出的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是創(chuàng)新有償退出，將宅基地?zé)o償退出變?yōu)橛袃敗４寮w會(huì)對(duì)自愿申請(qǐng)退出宅基地的農(nóng)戶給予補(bǔ)助和補(bǔ)償，每戶農(nóng)民平均獲得4.2萬(wàn)元補(bǔ)償。村集體將回收的閑置宅基地經(jīng)過(guò)復(fù)墾，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)用地進(jìn)行補(bǔ)充后，獲得結(jié)余。結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可通過(guò)掛牌入市獲得新的收益，收益又用于完善村落基礎(chǔ)設(shè)施或村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把村落土地資源轉(zhuǎn)化為區(qū)域優(yōu)勢(shì)。四是激勵(lì)花的宅基地退出方式，對(duì)自愿退出宅基地的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、購(gòu)房補(bǔ)貼、購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策。

3.3明確宅基地取得方式

一是對(duì)于退出宅基地后想要建房的農(nóng)戶，嚴(yán)格按照以人定面積的做法，按照每人30㎡生活居住地、20㎡的附屬設(shè)施用地配額，對(duì)于不足三人的農(nóng)戶家庭，可依據(jù)規(guī)章有償取得，但取得的總面積控制在3人標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。二是允許縣域內(nèi)異地申請(qǐng)宅基地，打破以往宅基地只在本村流轉(zhuǎn)的制度桎梏。對(duì)于宅基地退出后想要到其他村落申請(qǐng)宅基地的，需要向村落村提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)2/3以上的村民代表或村小組會(huì)同意后，向村委會(huì)審查，由鎮(zhèn)或縣級(jí)政府批準(zhǔn)，再向農(nóng)戶配置規(guī)劃以內(nèi)的宅基地。三是為減少農(nóng)戶爭(zhēng)奪村落宅基地，推行節(jié)約有獎(jiǎng)的宅基地使用政策，對(duì)于申請(qǐng)新宅建筑的農(nóng)戶，如果沒(méi)有達(dá)到自身宅基地使用上限，每平米給予100元的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于初次分戶或使用增量宅基地超出宅基地使用上限面積的農(nóng)戶，每年每平方米需向村集體支付20元的有償使用費(fèi)，所支付金額用于村落提供公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)改善等。對(duì)于使用存量宅基地的農(nóng)戶而超出規(guī)定使用面積或一戶多宅部分面積，根據(jù)超占面積數(shù)量和地理區(qū)位以及是否處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，收取的有償使用費(fèi)實(shí)行階梯式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.結(jié)論及建議

4.1結(jié)論

作為全國(guó)首批“宅基地改革”試點(diǎn)地，瀘縣多數(shù)村落順利完成了宅基地改革，并實(shí)現(xiàn)了不同程度的產(chǎn)業(yè)集聚與發(fā)展，產(chǎn)生了許多良好的直接或間接效應(yīng)，為其它地區(qū)提供了范本與經(jīng)驗(yàn)。而每個(gè)國(guó)家都有農(nóng)業(yè)部門。在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。其中的問(wèn)題是在以農(nóng)民世代使用的生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，農(nóng)民不能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，只有現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉。因此，瀘縣通過(guò)宅基地創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的靈活化，再多方機(jī)制引入資本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化。農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化的意義在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的利益聯(lián)結(jié)，以市場(chǎng)的形式和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，提高農(nóng)業(yè)土地的利潤(rùn)預(yù)期鼓勵(lì)工業(yè)和商業(yè)資本投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理。建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的多維投資機(jī)制，從根本解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資不足的問(wèn)題[1]。

4.2建議

當(dāng)資本進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)和進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。流動(dòng)的資本介入土地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)村的土地所有制結(jié)構(gòu)將會(huì)變化以及企業(yè)、村莊、企業(yè)和農(nóng)民的利益逐漸重組。現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理結(jié)構(gòu)開(kāi)始溶解，傳統(tǒng)集體所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)遭到損壞，這種改變給農(nóng)村帶來(lái)的影響有待觀察和研究，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶的利益是否得到應(yīng)有的實(shí)現(xiàn)需要我們的關(guān)注[2]。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱強(qiáng)，汪倩.鄉(xiāng)村振興視域下宅基地三權(quán)分置改革的困境與對(duì)策[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2021，60（07）：197-200.

[2]楊雪鋒.資本下鄉(xiāng)：為農(nóng)增利還是與農(nóng)爭(zhēng)利？——基于浙江嵊州S村調(diào)查[J].公共行政評(píng)論，2017，10（02）：67-84+194.