民國江蘇疫病傳播與防控研究（1912- 1937）

潘彬彬

摘要：民國時期江蘇疫病傳播的時空分布、影響因素有其顯著特征，疫病防控政策和措施也有側重點和應變軌跡。本文擇取民國前中期（1912—1937）江蘇地區為研究對象，重點研究這一時段江蘇疫病傳播概況與防控施策以及歷史啟示。

關鍵詞：民國；江蘇；疫病傳播；疫病防控

一、民國江蘇疫病傳播概況

民國時期的疫病種類繁多，其中發生頻次較多、傳播范圍較廣、社會影響較大的主要有鼠疫、霍亂、天花、傷寒、麻疹、赤痢、瘧疾、水痘、回歸熱、猩紅熱、白喉、痢疾等。在當時的全國范圍內，以鼠疫和霍亂危害最烈。如1911年始于東三省的肺鼠疫導致了最少4萬多人的死亡，震驚世界；1932年關中平原暴發霍亂，染疫“不及救者13萬人”，駭人聽聞。而江蘇境內則以霍亂和天花發生頻次多，影響范圍廣，造成人民生命財產的損失大。如1932年關中霍亂暴發，4月末，上海發現霍亂患者，5月23日，南京開始暴發霍亂疫情，衛生條件差且頻繁遭受水旱等災荒的蘇北更是重災區；而天花在民國時期的江蘇則每年都有流行。相對霍亂和天花，鼠疫、赤痢、血吸蟲病、麻風病、黑熱病、肺結核等暴發頻次較低，然而一旦暴發也讓人民生命財產損失嚴重。

民國時期江蘇疫病的發生與傳播有其特殊的時空分布特征。時間分布上，1912—1932年，江蘇地區疫病傳播呈現長時段的擴張趨勢。1932年夏天，因江淮特大洪災影響，次生的霍亂疫病波及江蘇全境，達到該階段峰值。1933—1937年，疫病肆虐范圍逐步縮小，但因1936、1937兩年蝗蟲肆虐，淮陰黑熱病、金壇瘧疾流行，日軍在上海、南京、蘇州等地的燒殺劫掠，使得次生的疫病災害傳播達到小峰值。疫病發生和傳播擴散有其季節性特征，其中夏秋兩季是疫病的多發季節，而冬春兩季的疫病暴發頻次較少。

江蘇地區按地形分為淮北平原、江北平原、太湖平原、西南丘陵。空間分布上，按照疫病傳播頻次來看，太湖平原最高，江北平原和淮北平原其次，西南丘陵最少。太湖平原幾乎年年都有疫病發生和傳播，而江北和淮北平原疫病發生頻次逐步增加，西南丘陵呈現凹形趨勢。具體到縣域，1927年之前，位于江南的上海縣疫病發生頻次最高，每年皆有；江寧、丹徒、吳縣、常熟次之；疫病發生頻次較低的是淮北和江北的灌云、邳縣、靖江、海門、鹽城、漣水等20縣。1928—1937年，疫病高頻區仍在江南，上海、江寧、無錫、武進等縣且年年發生疫病；疫病低頻區有蕭縣、碭山、豐縣、沛縣、溧水、六合等15縣，其中江北占13個。

二、民國江蘇疫病防控的政策措施、特點與成效

（一）疫病防控的政策措施

1.實行交通卡口檢疫，切斷疫病傳播途徑

民國時期的江蘇疫病多與其氣候和區位關系密切，如霍亂、痢疾和傷寒等傳染病多藉由溫暖潮濕的環境、受污染的水源及發達的水陸交通傳播開來，在此背景下的交通卡口檢疫便顯得尤其重要了。事實上，在1916—1917年的晉綏鼠疫發生后，1918年民國北京政府內務部便公布了《檢疫委員設置規則》《火車檢疫規則》《清潔方法消毒方法》，用來規范交通要道及設施的防疫病傳染和檢疫工作。1930年南京國民政府為了規范港口檢疫工作，連續頒布了《海港檢疫各章則》《海港檢疫標式旗幟及制服規則》《海港檢疫消毒蒸熏及征費規則》，1932年又出臺了《海港檢疫管理處組織條例》。在這一系列法規規章的指導下，江蘇地區交通要道檢疫的組織分工、操作規范等便有依循。[1]

2.構筑疫病防控網絡，配置各類防疫設施

民國時期江蘇疫病防控網絡搭建總體比較粗放，大體附著于“中央—省—市縣”三級衛生系統，其防疫設施依賴于醫院建設。其中，中央層面偏重于宏觀規劃指導，如北京政府中央防疫處曾對1925年上海和南京等地的霍亂防疫，及對1926年4—5月的江蘇白喉病防治工作進行了指導。1928年12月，國民政府公布《全國衛生行政系統大綱》，規范指導了全國、省、市縣的衛生行政系統建設。在這一大綱指導下，南京和上海設置了衛生局，其中上海衛生局與警察部門共同管理衛生事務，其下設的“衛生巡長”，行政隸屬于公安局，受衛生局監督指揮，負責辦理衛生違規案件、本區域人員出生與死亡調查、流行性傳染病疫情調查和預防宣傳。縣級衛生機構則只有一些衛生實驗區的嘗試，如1931年衛生署在南京設立的曉莊鄉村衛生實驗所和湯山衛生實驗區等。1934年4月，衛生署通過《縣衛生行政法案》，規定縣設衛生院，區設衛生所，農村設衛生分所，這才完備了縣級衛生行政系統。同年還頒行了《縣立衛生機關補助方法》，幫助經費不足的縣區設置衛生機關。截至1937年，江蘇省設置衛生院或縣立醫院的達25縣，共有公立醫院、醫務所、施醫所101所，私立醫院、診所370余所，中高等醫藥院校各4所。[2]

3.推廣疫苗接種服務，加強計劃免疫力度

生物制品是抵御疫病的強大武器，1919年北京政府成立中央防疫處，能夠生產的生物制品有霍亂疫苗、傷寒疫苗、白喉抗毒素、抗腦膜炎血清、抗鏈球菌血清、牛痘疫苗等15種。1928年南京國民政府接管后，中央防疫處加速研發和生產疫苗、血清等生物制品及診斷用品，并使得上海、南京等地的霍亂，清江浦的白喉，橫行江浙皖的腦膜炎，因該處大量疫苗血清的供給而未進一步蔓延。[3]南京國民政府還通過接種牛痘，注射霍亂、傷寒、腦脊髓膜炎等疾病疫苗，加強了計劃免疫工作力度。

4.開展防疫宣傳教育，努力改善公共衛生

江南地區的霍亂、痢疾和傷寒等傳染病發生頻次長期超過江北地區，這與江南氣候溫暖濕潤、水網密布，以及用水和糞便處理習慣密切相關；天花、白喉等傳染病則流行于相對干燥寒冷的江北地區。這些傳染病的流行特征和預防知識都需要以政府為主導開展宣傳教育。為此，民國江蘇地方政府通過報紙雜志，以白話文方式廣泛宣傳疫病防控方法、普及衛生常識，還藉由印發傳單、衛生展覽、登載廣告、演講游行等形式教育民眾。不僅如此，垃圾整治、糞便處理、衛生消毒、水源管理等環境衛生管理機構主動介入，努力改善公共衛生，有力推動了防疫工作。

5.完善防疫法律法規，強化防疫機制建設

民國時期是防疫機制建設開始摸索走上正軌的時期，這一時期無論中央政府還是地方政府都嘗試以法律法規規范疫病防控行為。1916年北京政府內務部衛生司核準頒行了中國第一部傳染病防治法規——《傳染病防治條例》，明確了傳染病消毒、隔離、檢疫、報告等方面規范操作的內容。1928年南京國民政府衛生部成立后公布《傳染病預防條例實施細則》，明確了疫情報告途徑、消毒等問題，特別規定了常見傳染病的隔離日期。1929年2月，衛生部頒布了《防疫人員獎懲條例》。1930年衛生部又頒布了新的《傳染病預防條例》，在原條例規定的9大傳染病外增入了流行性腦脊髓膜炎。[4]由于水運發達、港埠密布、公共衛生習慣的差異性特征，江蘇在執行中央法律法規外還研究制定了地方法律法規，如1928年出臺的《傳染病預防條例施行細則清潔消毒方法》、1929年出臺的《污物掃除條例施行細則》、1930年出臺的《飲食物制造場所衛生管理規則》等。[5]

（二）疫病防控的主要特點

1.防控施策重城市輕鄉村

不難發現，民國江蘇的疫病防控工作的重心多在經濟相對發達、民眾管理相對規范的城市。無論是防疫設施設備的配置、防疫知識的宣傳教育、計劃預防的推廣、公共衛生工作的推進、防疫法規的頒行，其都是緊密圍繞城市開展的。而醫療設備與醫藥資源緊缺、疫病控制能力差、公共衛生習慣較差的鄉村卻始終處于“放養”狀態，多靠自救或聽天由命。不僅疫病預防存在城鄉差別，疫病發生時的救治也普遍存在重城市輕鄉村現象。無論是防疫制劑、疫苗的有償供給，還是公私醫院的有償診療，都非身無分文的鄉村農民所能承擔，在疫病來臨時他們只能背井離鄉或寄希望于娛神來禳災。

2.疫病防控重控制輕預防

民國江蘇省政府在行政資源不足、人力與資金長期緊缺的狀態下，無法高度重視暫時與政權存亡關系較遠的衛生防疫事業，也無暇無力鋪設需要耗費大量人力物力財力的疫病防控醫療網絡，僅僅通過“新生活運動”和運行成本較低的公共衛生知識開展宣傳教育，并推進防疫工作。

3.防疫政策不連貫缺支撐

由于政爭不斷、戰端屢興，防疫政策措施的施行、體制機制的建立與完善，缺少必要的安定的社會環境。如北京政府時期的十余年間便經歷了內閣的48次變化；1912—1937年涉及江蘇的戰爭便有“二次革命”、江浙戰爭、國民革命軍北伐、中原大戰、淞滬會戰等。惡劣的社會環境影響了衛生防疫系統的穩定，如南京國民政府時期的最高衛生行政機構歷經司、部、署之變換，先后隸屬于內政部、行政院，亦曾為政府直屬，搞得人心不安，防疫政策更是朝制夕改；而軍閥割據、各自為政也消解了防疫政策措施的有效性。

（三）疫病防控的具體成效

民國時期江蘇疫病流行造成人口的大量傷亡、民眾財產的巨大損失，使得社會生產生活秩序遭到巨大破壞，但不可否認，全省范圍內的疫病防控工作也取得一些成績。一方面推進了民國江蘇公共衛生事業的發展，不僅衛生行政體系和服務體系得到構建和快速發展，更促進了衛生防疫體系向近代化的轉型升級，推動了防疫行政體系的完善，疫病防控工作逐步標準化、常態化，改變了傳統的衛生宣傳方式方法，公共衛生管理質量也得到了提升。另一方面，促進了普通民眾公共衛生意識的進一步覺醒，從無助的娛神禳災到積極求醫問藥，從不忌病媒病源到接受宣傳教育、主動清潔，從視疫苗、預防針為洪水猛獸到積極配合防疫，廣大民眾經歷了“沖突—理解—學習”的歷程，公共衛生意識日益覺醒和加強。此外，由于疫病“防”“治”并重甚至“防”重于“治”，在此期間，預防醫學得到長足發展，疫苗、血清等生物制品的研制取得突破，疫病研究引入科學視角，疫苗接種也逐步推廣開來。因時疫流行和戰爭等綜合因素，醫學教育得到較為有力的推進，特別是寧滬鎮地區的醫學院校的開辦為全國衛生和醫護單位輸送了大批人才。

三、民國江蘇疫病傳播與防控的歷史啟示

（一）優化疫病監測體系建設

全世界范圍內的疫病大多由病毒引起。民國時期每年肆虐江蘇，造成重大人員傷亡和財產損失的霍亂與天花也概莫能外。雖說當時江蘇疫病監測工作無第一手數據支撐，但可借鑒公共衛生學家陳志潛1932年對河北定縣調查數據。在對該縣2000余例的死亡報告的分析中他指出：37%的死亡病例完全可以預防，32%的死亡病例如果早期干預的話情況會更好。[6]相比之下，民國時期，江蘇經濟科技實力相較其他省份發達，但同樣缺乏系統完備和科學的疫病監測、報告、診療機制，使得疫病初發時不知所起，疫病擴散時難尋影蹤。這就啟發后人要優化疫病報告和監測體系，重獎先報、細報、勤報的組織和個人，嚴懲瞞報、不報、漏報行為。

（二）健全疫病防控聯動機制

疫病防控工作中，政府應發揮主導作用，全程引導疫病報告、公共衛生宣傳、交通要道檢疫、民眾診療等工作，但主導作用不能代替全部作用，在政府之外，還應廣泛動員社會團體組織和個人等相關利益方的積極性，全力構筑疫病聯防聯控機制。事實上，政府動員士紳和社會團體加入疫病防控是民國江蘇疫病治理工作中的亮點。在當前形勢下，鼓勵引導企事業單位、社會組織和個人加入疫病科研、公共衛生知識普及、疫病監測與診療之中，也是歷久彌新的問題。

（三）持續推進計劃免疫工作

采用包括疫苗、血清等在內的生物制品防疫，在過去、現在、將來都是疫病防控工作中最有效、最直接、最經濟的措施之一。以中央防疫處為主力的生物制品研制機構在民國江蘇的疫病防控中曾經發揮了重要作用，但資金匱乏和生產研制成本高的問題使其在公益性和普惠性方面存在明顯的短板。相較于民國江蘇疫苗研制和生產量不足的問題，在當前乃至今后的疫病防控中更應重視疫苗價值科普、疫苗接種應用工作，加強對疫苗的研制、生產、運輸、銷售、保存直至接種整個產業鏈的監管，全力打壓問題疫苗生存空間，以全鏈條的嚴密審查和信息即時公開、可溯源，讓民眾放心接種疫苗。

（四）加大醫學教育科研力度

民國時期，以中央防疫處為主力的各級各類防疫機構研制了鼠疫活菌苗、斑疹傷寒疫苗等制品，并實現了對數十種疫苗、血清等生物制品的批量化生產。針對傳染病防控，政府在醫學專業教育方面也取得零的突破，各類護士專業學校、藥學專科學校、醫學院也相繼設立并開始培養醫護人才。但總體而言，無論防疫科學研究還是醫學教育，體量規模和所取得的實效都顯得過于單薄。這啟示后人若要提升疫病防控質效，則必須大興疫病科研和普及醫學教育，特別注重對生物科技產業的扶持，鼓勵引導生物科研機構、醫藥企業和醫學工作者投入疫病防控科研工作中，特別注重在醫學教育中加大疫病防控課程的比重，提升醫學生和醫務工作者應對疫病的綜合素能。

參考文獻

[1]康懷佳.民國時期蘇滬地區的疫災：分布、因子、應對與影響[D].武漢：華中師范大學，2019.

[2][4][6]鄧鐵濤主編.中國防疫史[M].南寧：廣西科學技術出版社，2006.

[3]國民政府中央防疫處編印.中央防疫處12周年刊·導言[M].1931.

[5]張在同，咸日金編.民國醫藥衛生法規選編（1912—1948）[M].濟南：山東大學出版社，1990.