海南自由貿易港金融領域制度集成創新展望

摘 ? 要：海南自由貿易港建設將制度集成創新放在突出位置，分步驟、分階段推進金融領域制度集成創新工作，是構建高水平開放格局的應有之義，是夯實產業發展基礎的現實需要，也是有效防控金融風險的必然要求。圍繞海南由貿易港建設總體方案金融政策部署，金融領域制度集成創新應該以市場準入、跨境資金自由流動流動、金融產品服務、金融監管等領域為重點突破方向，在自貿港金融立法、政策頂層設計、人才隊伍建設、創新工作機制安排等方面做好必要準備。

關鍵詞：海南自由貿易港;金融;制度創新

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.08.008

中圖分類號：F752.8 ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2020）08-0071-06

在積極探索建立適應海南自由貿易港建設的更加靈活高效的法律法規、監管模式和管理體制的過程中，制度集成創新是核心特征。金融服務于海南自貿港建設，金融領域制度集成創新工作不可或缺。按照《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中關于分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系的部署和要求，必須謀劃好金融領域制度集成創新推進工作。

一、推進海南自由貿易港金融領域制度集成創新的重大意義

海南自由貿易港建設總體方案的核心內容是“6+1+4”，“6”是貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利、數據安全有序流動;“1”是構建現代產業體系，大力發展旅游業、現代服務業和高新技術產業;“4”是加強稅收、社會治理、法治、風險防控等制度建設。相關領域政策制度設計之間關聯性高，需要有機銜接、協同推進，才能真正激發更大的體制機制活力。金融體系承載了經濟體系中資金流動、資源配置等具體功能，如果金融領域相關政策制度安排和貿易投資自由化便利化等政策調整不匹配，生產要素流動的效果就會大打折扣;如果貿易投資自由化便利化政策落實不到位，金融制度創新也將是無源之水。

（一）金融領域制度集成創新是構建海南自由貿易港高水平開放格局的應有之義

自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。我國全面深化改革已經進入深水區和攻堅期，海南自由貿易港建設就是要在全面深化改革開放方面探索一條新路子。自由貿易港的高水平開放，集中體現在與國際高水平經貿規則相對接的政策制度體系。海南自由貿易港政策制度體系以貿易投資自由便利為重點，跨境資金流動自由便利是支撐，形成接軌國際規則的高度開放的金融市場環境是必然要求。金融市場的開放，有賴于逐步實現在有效防控風險基礎上的資本項下自由兌換，這些都需要金融服務業市場準入、外匯管理等多方面管理制度的突破。

（二）金融領域制度集成創新是夯實海南自由貿易港金融產業發展基礎的現實需要

海南金融業經過建省辦經濟特區三十多年的跌宕起伏、波折發展，已經有了一定基礎，但無論是對標國內經濟發達地區，還是匹配自由貿易港新要求，都有很大差距。2019年海南金融業增加值392億元，總量不足上海的十七分之一;金融業增加值占地方生產總值的7.4%，比上海水平低10個百分點。金融業增加值規模好占比的提升，歸根結底還是有賴于金融機構的集聚、金融人才的流入、金融市場的發展、金融交易的活躍。在自由貿易港人流、物流、資金流還沒有真正形成規模的情況下，金融產業自然增長的空間有限且需要經歷不短的時間。金融業既是現代服務業的重要組成部分，也是支撐經濟社會發展的基礎產業。加快海南金融產業發展、提升金融服務能力，短期內還是要通過制度集成創新形成一定吸引力、激發新的增長點。

（三）金融領域制度集成創新是有效防控海南自由貿易港建設金融風險的必然要求

海南自由貿易港的高水平開放，對金融功能和運行模式提出了新要求，金融政策的強外溢性也意味著各類風險更高、監管難度更大。無論是金融機構的風險管控機制還是監管部門的監管規則體系，都需要適時進行相應的調整，切實做到既“放得開”，也“管得住”。對于金融機構而言，客戶的國際化、商事制度的重大調整、國際經貿規則的約束等新情況，意味著影響業務開展和資產質量的潛在因素都發生巨大變化，需要加強機構自身制度的創新。對于金融管理部門而言，除了關注金融機構經營的穩健性，更要關注開放環境下離岸金融業務快速發展對區域金融穩定乃至全國金融體系的影響。同時，要把握好適度監管的尺度，避免對自由貿易港相關金融創新造成不必要的阻礙。

二、推進海南自由貿易港金融領域制度集成創新的主要方向

海南自由貿易試驗區成立以來，截至目前已累計發布七批77項制度創新案例，其中金融相關創新包括全國首單知識產權證券化、天然橡膠價格（收入）保險、國際熱帶農產品交易中心、全國首單滬瓊自由貿易賬戶聯動業務、全國率先實施境外游艇入境關稅保證保險制度、人才租賃住房REITs產品、首單國有土地承包金資產支持證券、復工復產綜合保險等8項，占比10%。盡管創新案例數量和占比成績不錯，但是從“含金量”來看，基本上屬于具體產品的創新，較少涉及現有金融管理制度的優化調整，難以以制度創新相稱。按照海南自由貿易港建設總體方案對金融工作的系列部署，下一步開展金融領域制度集成創新可以聚焦以下四大領域。

（一）金融行業市場準入領域

金融機構集聚是國際自由港的重要特征，海南傳統金融機構已有一定基礎，但仍存在法人金融機構數量少實力弱、外資金融機構基本空白、其他金融服務主體缺位、缺少有區域影響力的交易場所等市場短板，要著力解決海南金融組織體系不夠健全、國際化程度不夠高的問題。海南自由貿易港建設總體方案提出要率先在海南自由貿易港落實金融業擴大開放政策，在實施過程中，一是要緊緊抓住內外資金融企業引進這個重點，推進放寬金融機構市場準入條件，實施金融行業準入前國民待遇+負面清單，鼓勵境內外市場主體參與發起設立證券、保險、基金、金融租賃、消費金融等法人金融機構，不斷豐富海南金融業態;鼓勵地方法人金融機構引進外資股東增加國際元素，支持地方法人商業銀行有序到周邊國家和地區開設分支機構，提升服務開放型經濟的能力;條件成熟時打造海南自己的地方金融控股集團。二是要緊緊抓住要素市場建設這個重點，加快推進國際能源、航運、產權、股權等交易場所建設，在規則國際化以及非居民參與交易結算等領域盡快落地相關政策制度，打造一批海南特色、面向國際、具有區域影響力的要素交易平臺;重點結合自由貿易港離岸金融業務前景，大力發展離岸人民幣市場。三是要緊緊抓住金融基礎設施建設這個重點，特別是會計師事務所、律師事務所、評級機構、仲裁機構等支撐金融市場高效運行的中介服務機構。

（二）跨境資金流動領域

跨境資金流動管自由便利是海南自由貿易港建設中最重要，也是最核心的金融政策。中國人民銀行潘功勝副行長在國務院新聞發布會上對此有非常重要且詳細的描述，這是海南金融領域制度集成創新的重中之重。一是在跨境貿易方面，商業銀行真實性審核全面從事前的審查轉向事后的核查，完善新的跨境貿易形態如離岸貿易、轉口貿易的跨境收支的管理政策，建設便利跨國公司全球結算中心運行的政策環境。二是在跨境直接投資方面，全面落實準入前國民待遇+負面清單的外商投資管理制度，探索適用市場需求新形態的跨境直接投資，試行QFLP（合格境外有限合伙人）和QDLP（合格的境內有限合伙人）兩項制度。三是在跨境融資政策方面，在海南建立新的跨境融資體制，試點合并交易環節的跨境融資政策管理框架，實施統一的宏觀審慎管理政策，逐步實現市場主體自主的跨境融資;探索擴大海南居民個人用匯自主權。上述政策的落地，將以現有的本外幣賬戶和自由貿易賬戶為基礎，建立資金“電子圍網”。

（三）金融產品和服務領域

業務創新是最基礎的金融創新活動，也是金融服務實體經濟的直接體現。《總體方案》部署的2025年前重點任務之一中，金融產品和服務創新可以聚焦以下幾個方面：一是新融資工具的試點推廣，包括但不限于發展房地產投資信托基金，發行公司信用類債券、項目收益票據、住房租賃專項債券等，推動優質旅游資產等證券化，開展服務貿易保單融資、倉單質押貸款、應收賬款質押貸款、知識產權質押融資等業務，涉海高新技術企業股權、知識產權質押融資，航運物流金融產品和供應鏈融資產品。二是產業金融體系的構建，立足旅游業、現代服務業、高新技術產業發展需要，重點圍繞海關特殊監管區域和海南省確定的11個重點產業園區，拓寬多種形式的產業融資渠道，大力發展旅游金融、消費金融、海洋金融、科技金融等業態。三是特色金融業務的探索，特別是跨境金融服務方面，包括但不限于建立與國際商業保險付費體系相銜接的商業性醫療保險服務，支持保險業金融機構與境外機構合作開發跨境醫療保險產品，通過跨境金融服務產品創新為市場主體的跨境交易及跨境融資提供便利和服務。四是民生、普惠領域金融創新，結合海南農村居民群體規模較大、農業占比水平較高等現實條件，以及創新型、創業型和科技型小微企業亟待發展等客觀需求，在普惠金融等方面加大創新力度。五是金融科技的運用，主要是人工智能、大數據、云計算等金融科技領域研究成果在海南自由貿易港率先落地。

（四）金融監管領域

以不發生系統性金融風險為底線，是海南自由貿易港金融政策安排的基本原則。《總體方案》中金融風險防控方面涉及多個方面，包括建設跨境資本流動的監測預警和評估體系，宏觀審慎管理體系，建設反洗錢、反恐怖融資、反逃稅的審查機制;構建適應海南自由貿易港建設的金融監管協調機制等。金融領域試錯成本高、負面沖擊大，金融創新必須與防范金融風險并重，與金融監管能力相匹配。海南自由貿易港金融開放對監管準則、監管方法國際化提出的更高要求，并要守住風險可控底線，監管領域制度集成創新的重點可聚焦以下幾個方面：一是構建更加高效的監管協調機制。在當前不能突破“一行兩會一局”金融管理架構的情況下，從提高監管效率著手，爭取“一行兩會”對駐海南分支機構的更多管理權限下放，主要是行政許可事項的審批權限;借鑒商事制度改革經驗推進金融行業行政許可事項的一條龍服務，例如金融機構從獲頒金融許可證、工商注冊登記、介入金融管理部門業務系統等事項的有序銜接辦理;探索地方金融監督管理局的監管職能。條件成熟時，建立海南自由貿易港本地金融調控機制，完善自由貿易港內單一監管體制。二是重點加強跨境資金流動風險防范制度體系建設。建立和完善包括金融機構、金融市場、金融治理、金融監管、金融從業人員在內的系統性制度體系，加強跨境資金流動的監測預警和審慎管理，推進形成既有利于促進資金自由流動，又能有效防范和化解風險的開放金融體系。三是探索鼓勵創新的金融監管機制。在海南自由貿易港試行監管沙盒機制，充分運用好國際推薦和認可的規則探索金融開放后風險管理的可行模式。四是監管規則的國際化對接，積極參與國際金融合作，為我國進一步融入全球化積累新經驗、探索新路徑。

三、推進海南自由貿易港金融領域制度集成創新的策略建議

相對于商事制度等其他領域改革，金融領域制度集成創新的推進難度要大很多。雖然《總體方案》已經賦予海南相關金融領域的政策，但考慮到金融改革開放與匯率形成機制改革、資本項目可兌換進程、金融監管能力建設等息息相關，海南自由貿易港爭取相關金融事權下放的難度不小，政策落地有賴于法律法規、市場需求、金融人才、工作機制等各方面條件的完善。

（一）以自由貿易港金融立法突破全國一盤棋格局下自主創新空間較小的約束

我國金融改革開放的基本邏輯是，通過轉軌早期健康化、規范化和專業化等一系列深刻有力的調整，逐步邁向市場化、國際化、多元化階段，采取的是全國一盤棋策略。2019年7月，國務院金融穩定發展委員會辦公室對外宣布的11條金融業對外開放措施，對全國各地都是適用的，自貿試驗區之間比拼的是政策落地的速度和深度。實際上，海南自由貿易港的政策制度體系構建是在全國金融改革開放的統一布局內，出發點不是海南金融想要怎么改革開放，而是我國金融改革開放的相關安排哪些需要先在海南“試水”，《總體方案》的表述是“率先在海南自由貿易港落實金融業擴大開放政策。”海南自由貿易港金融領域制度集成創新必須服從、服務于國家金融改革開放大戰略。需要強調的是，海南自由貿易最高水平開放形態下，政策與制度體系是具有不可復制性、獨特性和唯一性的，這意味著海南金融領域制度創新完全可以先行一步、多邁一步。有必要在海南自由貿易港法中爭取加入更多關于金融領域法律法規及監管規定調整的條款，以此為依托，結合特區立法權，制定出臺海南自由貿易港金融條例等制度文件，為進一步的制度集成創新奠定基礎。

（二）以前瞻性頂層設計突破海南經濟基礎薄弱創新活動需求不足的約束

金融制度集成創新必須立足于服務實體經濟，脫離實體經濟需求的創新只會助長“脫實向虛”，帶來風險，這是對創新目的的限制;金融領域制度集成創新必須與自由貿易港建設市場活躍程度相匹配，有利各類市場主體更好利用境內外兩種資源、兩個市場，不能偏離實體經濟需求“自娛自樂”謀創新，這是對創新土壤的要求。2019年11月18部門聯合發文在海南自貿試驗區試點其他自貿試驗區施行政策，其中包括支持符合條件的港澳保險公司設立營業性機構，支持符合條件的港澳保險中介開展業務，支持符合條件的金融租賃公司和融資租賃企業利用銀行業市場發行債券和資產證券化產品等。由于海南原先并沒有這類需求，有政策也沒有發揮實質性作用。突破市場需求不足這一約束，頂層設計尤為必要，特別是要將海南自由貿易港的金融制度創新與國家提升人民幣國際化水平、探索資本和金融賬戶可兌換、增強國際金融治理話語權、有效運作國家資本、推進金融機構國際化運營等戰略訴求緊密結合起來。當然，在此過程中，市場主體的實際需求理應得到更多的重視，從企業需要什么樣的金融服務切入，推進相關領域的改革創新。

（三）以高端金融人才的大引進突破人才集聚不夠創新能力較弱的約束

自貿易港金融制度創新的另一個關鍵因素在于人的素質能否保障金融“放得開”“管得住”“行得通”。金融制度創新需要地方政府、監管部門、金融企業集聚一大批有國際視野、有創新思路、有專業能力的金融人才，能夠結合實際開展大量細致而有開拓性的工作。當前海南金融行業雖聚集了一批人才，但依然遠遠不夠。近期公布的首批海南省100個“人才團隊”和100個“儲備人才團隊”擬認定名單中，人才團隊金融業僅4個，儲備人才團隊僅2個，與金融業在經濟中的地位并不相稱。金融人才短缺的直接后果就是金融創新的意識不夠足、能力不夠強，不僅限制了政府部門的戰略謀劃與推進能力，也影響了具體政策落地執行效果。引進高端金融人才，當前首先需要充實的是政府管理部門，只有政府官員運用金融政策、金融工具的能力和水平得到切實提高，金融領域制度創新才有可能得到充分重視，相關改革措施才能有的放矢，避免以簡單的產品業務創新替代真正的制度創新。對于金融行業企業的人才引進，核心要做的是筑巢引鳳，通過吸引各類金融機構入駐，通過提供配套個稅稅收優惠，通過便利人才安居、子女教育、醫療等條件，營造吸引、留住人才的良好環境。

（四）以跨部門聯動的必要工作機制安排突破低層次、碎片化創新的約束

前面提到的海南已經推出的77項制度創新案例中，金融制度創新案例之間缺少關聯性，大都屬于各部門零敲碎打的創新。要提高金融領域制度創新的層次，必須以更完善的創新推進工作機制，更加注重系統性和協調性。在跨部門聯動方面，應有一個牽頭協調機構，把與金融制度創新相關的部門聯結在一起，如要推進離岸金融、離岸人民幣、人民幣國際化、資本項目可兌換等方面創新，除了人民銀行、國家外匯管理局外，還涉及到立法修法、財政稅收、清算結算、保密、反洗錢等多個領域的多個部門，只有部門聯動才有可能取得突破。在分階段、分步驟安排方面，結合《總體方案》兩個階段的建設安排，應有一個統籌推進機構，指導相關部門擬定好制度創新的路線圖，掛圖作戰，確保不同階段金融制度創新落到實處。

（責任編輯：李興發）

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收稿日期：2020-07-23

作者簡介：盧孔標（1980-），男，浙江樂清人，經濟學博士，現供職于海南銀行股份有限公司。