政府性擔保機構內部控制體系建設探析

李青梅

摘要：隨著我國經濟結構不斷調整以及國內外經濟環境的變化，很多中小微企業出現資金困難卻難以融資的問題。這時候以政府為主導，主要服務于中小微企業擔保機構的作用就更加凸顯。政府性擔保機構在一定程度上解決了中小微企業融資難的問題，但政府性擔保機構的內部控制體系建設普遍不夠完善。本文主要講述我國政府性擔保機構內部控制體系的現狀并探討改善建議。

關鍵詞：政府性擔保機構;內部控制體系;建設意見

引言

政府性擔保機構是由政府出資、不以營利為目的、具有特定的服務對象、為實現政府政策性目標而設立的，它的存在雖然有利于在以市場為基礎的前提下，為中小微企業的發展解決一些資金問題，但是小微企業資質普遍都較差，盈利水平較低，償債能力不足，存在較高的失信風險，為了避免大量代償給政府性擔保機構帶來經營失敗的風險，建立和完善內部控制體系是非常有必要的。

一、政府性擔保機構

（一）政府性擔保機構主要的服務對象

政府性擔保機構主要的服務對象是那些實力較弱，經營管理不太規范、經濟效益比較差、很難得到商業擔保機構或銀行的支持的企業，同時其所從事的行業或涉及的領域應符合國家或地區政策導向。

（二）政府性擔保機構內部控制體系建設的主要“元素”

1.以風險為導向

在實際工作中可以發現，小微企業一般資金需求額較低，資金需求期限較短，但對資金到賬的及時性比較重視，一般這些企業因為自身條件很難直接從銀行融資，這時候政府性擔保機構就可以為它們的融資需求提供一定的幫扶支持，以解決其融資難的問題。但是中小微企業一般償債能力較弱，存在很高的失信風險，而政府性擔保機構主要以扶持為主，保本微利，一旦政府性擔保機構發生大量代償就可能產生高風險甚至破產。所以政府性擔保機構要以風險為導向，首先保障自己的安全，才能讓自己持續發展[1]

2.內部控制體系目標明確

內部控制體系建設必須明確控制目標。一般情況下，經營合法合規、資產安全、財務信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現戰略目標，是企業實施內部控制的主要目的[2]。而政府性擔保機構在實施內部控制時需要重點控制被擔保企業提交資料信息的真實性準確性、自身以及被擔保企業提交的資產的安全性、擔保程序的合法合規性，同時要保證擔保機構的經濟效益和持續發展。

3.內部控制體系建設要循環

政府性擔保機構在內部控制時，要保證內部控制體系在遵循制衡性原則的前提下有序循環，各層級、各崗位以及各環節能有效銜接，內部控制機制能持續改進并實施。同時還應保證內部的資產循環，比如固定資產、資金、抵押物或者融資擔保控制循環。

（三）政府性信用擔保內部控制體系建設的現狀

1.政府性擔保機構對內部控制理解不到位

通常，政府性擔保機構對風險控制的理解較為片面，一般只是簡單地認為風險控制就是控制擔保業務的風險，很少意識到除了控制外部風險，還應注重內部控制，提升內部控制環境，加強管理層、業務部門和非業務部門對風險的全面控制。雖然擔保機構的風險大部分來自擔保業務，但是人員職業道德操守缺失、擔保業務流程不合理、管理層決策失誤以及職能部門間無有效的溝通機制等也會給擔保機構帶來極大風險。在整個擔保機構中任何一個部門都可以帶來風險，“比如說擔保業務調查評估、風險管理、業務審批等環節未形成有效的制衡機制，環節之間存在職能交叉，崗位未能相互分離，容易出現內部人員伙同客戶進行造假，隱匿風險點，給擔保機構埋下巨大的代償隱患，一旦發生代償就造成擔保機構嚴重的經濟損失，如果后續處理不當甚至有可能造成擔保機構的破產。”

2.政府性擔保機構內部控制實施不到位

政府性投保機構一般由董事會、監事會、管理層和各職能部門構成，但是很多擔保機構僅僅是為了應付監管而設立的，未能發揮各自在內部控制中的作用，缺乏良性運行機制。甚至，董事會作為最重要的決策人，不重視內部控制體系的建設和實施，未能對內部控制體系的建立健全和有效實施負責，上行下效，其他職能部門因此可能抱著更加敷衍的態度來對待內部控制，那么擔保機構產生風險的概率必定成倍地增長。雖然發生代償后，擔保機構可以通過處置抵押物等方式進行追償，但是如果能加強擔保機構內部控制，加強內部控制的執行力，減少代償的發生概率，節約追償成本，這對于保障擔保機構的效益是事半功倍的。

3.政府性擔保機構內部控制制度不完善

目前，很多政府性擔保機構的內部控制制度都是根據《融資擔保公司管理條例》（國令第683號）及四項配套制度來制定的。這個文件對擔保機構的規范運行進行了宏觀指導，忽略了各地經濟發展水平以及市場環境的差異，實際應用性不強。很多政府性擔保機構未根據自身實際情況以及當地市場環境專門制定內部控制相關制度，所以導致政府性信用擔保的內部控制制度不完善[3]

4.政府性擔保機構內部控制監督不到位

政府性擔保機構主要的監管部門是政府機構，但是由于各個地方政府結構不同，經濟發展水平以及市場環境存在較大差異，對政府性擔保機構的重視程度也不盡相同，對于政府性擔保機構的監督無統一標準，不能做到對政府性擔保機構進行全面性的、綜合性的監督。甚至個別地區還沒有專門的機構對政府性擔保機構進行監督，再加上擔保機構自身內部控制監督機制的缺失，擔保機構只能自己摸索方向，吸取教訓與總結經驗，自我改進，無形中增加了政府性擔保機構的風險。

二、政府性擔保機構內部控制建設建議

（一）把握全局，提升內部控制環境

政府性擔保機構應完善組織架構，注重企業發展戰略的制定，制定內部控制相關制度，使內部控制形成一個閉環。制定合理的人力資源政策，加強企業文化的建設，同時，還應重視對內部控制的宣傳工作，定期開展培訓，培養企業每個層級對內部控制的意識和認知，注重各層級、各部門間的信息有效溝通。

（1）政府性擔保機構應建立完整而科學的擔保機構組織架構，權責合理分配，保證每個職能部門都能正常運轉。政府性擔保機構應明確各部門崗位的職責權限、工作程序，為避免推諉扯皮，在權責分明的前提下，可設置風險共擔、部門捆綁的考核機制，以保證內部控制良性運行。擔保機構還應注重信息系統及溝通機制的建立，使各部門保持緊密聯系，信息及時交流，同時要根據制衡性原則做到不相容崗位相互分離，形成各部門各司其職、各負其責、相互制約、相互協調的工作機制，提高管理效率，從而降低風險[4]。董事會和管理層還應對各層級各崗位在內部控制實施過程中的權威性予以支持。

（2）政府性擔保機構內部控制應遵循全面性原則，實現全過程、全員的控制。管理層應起帶頭作用，帶動影響整個團隊，自上而下高度重視內部控制，嚴格遵守規章制度。擔保機構應搭建一個覆蓋經營管理全部業務、事項和人員的內部控制體系，形成各崗位、工作環節之間的制衡機制，使內部控制形成一個閉環，不存在內部控制盲點。還應根據經營規模、競爭狀況、市場環境、風險水平以及政策法規等實際情況的變化及時調整內部控制策略，修訂各項制度，對發現的內部控制漏洞及時修正。同時可以建立起內部控制學習培訓平臺，員工可以通過這個平臺全面學習內部控制所有制度，并采取獎懲措施提高全員的學習積極性，保證內部控制制度的推廣與實施。

（3）政府性擔保機構應遵循可持續發展的原則，建立健全人才選拔考核機制。選拔人才時，應遵循德才兼備、以德為先、公平公正的原則，并重點關注人員的價值觀和責任感;建立健全績效考核機制和晉升機制，將機構全員納入考核體系，設置科學的業績考核指標體系，注重定量與定性指標相結合，注重員工工作態度、思想品德方面的考核，將考核結果與薪酬、晉升掛鉤，實行優勝劣汰;建立持續培訓機制，注重后備人才儲備，促進全員知識技能與時俱進;同時可建立定期輪崗制度，形成人員有序流動[5]一方面可將固定模式下易被掩蓋的問題得以暴露進而改進，另一方面可全面提升員工素質。

（4）政府性擔保機構應該加強企業文化建設，培育積極向上、創新協作、誠信經營、遵紀守法的價值觀和企業精神，形成員工對企業的認同感、集體榮譽感以及歸屬感，培育國有企業的高度社會責任感。

（5）政府性擔保機構還應建立反舞弊機制。為避免擔保機構從業者出現道德風險，利用職權謀取不法利益而損害機構利益，應當對于容易出現舞弊的領域和環節重點關注，如擔保業務審批環節、資金支取環節、自身財產及被擔保企業提交的抵質押物的保管使用環節，應加強預防，合理設置崗位職責，形成制衡機制，做到不相容崗位相分離，不能一人辦理某項業務所有事項，重大事項集體決策，嚴格控制特別授權。特別地，為保證財產安全，應定期或不定期進行盤查，做到記錄、使用、盤查人員相分離。出現舞弊事件時，及時進行補救，以避免損失繼續擴大，同時對相關責任人進行嚴格追責、索償。

（二）加強對內部控制的監督，完善評價體系

避免為應付監管單位的檢查而進行內部控制體系的建設，實際卻未有效實施，最后內部控制流于形式的情況出現，應注重對內部控制實施情況的評價監督。

對于政府性擔保機構內部控制的監督，政府有關部門應該建立完善的監督機制與評價體系，結合當地政府性擔保機構的實際情況，將內部控制體系的建設和實施納入企業業績考核，并與企業負責人薪酬掛鉤，可對各個政府性擔保機構進行評分并排名，定期匯總公示。對于政府性擔保機構內部控制缺位的情況，要求限期整改，這樣可以增加政府性擔保機構重視內部控制建設與實施的約束力。同時，擔保機構也應該建立內部監督機制。根據自身實際情況制定專門的監督評價制度;建立有效的預警方案和信息反饋機制，定期或不定期開展管理層與員工的內控測試，將測試結果納入考核體系，加強員工學習。

結語

隨著我國經濟的快速發展，越來越多的企業成立，政府性擔保機構也成為越來越多企業融資的必要選擇，政府性擔保機構也面臨越來越大的機遇與挑戰，既要戰勝挑戰又要抓住機遇，政府性擔保機構就必須擁有完善的內部控制機制，只有不斷地創新完善政府性擔保機構的內部控制機制，才能適應經濟市場的不斷轉型，才能在擔保行業中站穩腳跟。

參考文獻

[1]卞薇，梁婉婷.淺析政策性信用擔保機構現狀及其面臨的問題[J].大眾商務，2010（06）.

[2]王暉，鄭宏濤.政策性信用擔保機構內部控制體系建設探析[J].征信，2010，28（003）：35-37.

[3]魏曉燕.擔保機構內部控制體系建設實踐探討[J].經濟研究參考，2013（70）：101–102.

[4]時代美.中小企業政策性信用擔保機構的特質及問題分析[J].華北金融，2016，000（011）：56–58.

[5]劉宇峰.政策性信用擔保機構發展與困境[J].中國經貿導刊，2010（03）：67.