PPP模式在河北省公共圖書館的應用現狀和推進策略研究

郝春柳

[摘 要]PPP模式已經在公共文化服務領域推廣。文章通過對全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中河北省公共圖書館類項目的調研分析，發現河北省公共圖書館PPP項目具有“數量少、投資額低”“運作方式穩中有變”“回報機制較為單一”的特點，并提出了相應的推進策略，旨在為相關研究提供參考。

[關鍵詞]PPP模式;河北省;公共圖書館

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.14.091

[中圖分類號]G252;G258.2[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）14-0-02

0? ? ?引 言

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府和社會資本合作模式。2014年，在我國政府推動下，PPP模式作為一種公共服務供給機制，在我國公共服務領域開始大力推進。2015-2018年，公共文化服務領域先后發布《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》等多個文件鼓勵公共文化服務領域推廣PPP模式。截至2020年4月，在全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中，“文化”類項目個數為203個，占項目總數的2.15%，主要集中在公共文化中心（含圖書館）場館建設、旅游景區設施建設以及文物保護設施建設等方面，其中，涉及河北省公共圖書館PPP模式合作項目有6個。本文通過對河北省公共圖書館PPP模式項目的應用現狀進行分析，提出PPP模式在公共圖書館的發展策略，為推動公共圖書館PPP項目建設提供借鑒。

1? ? ?PPP模式概述

2015年，國務院辦公廳出臺的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）對PPP模式的定義是：政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益，可見構成PPP項目的必要因素是：社會資本參與投資、建設、運營;政府按績效評價結果支付費用。

PPP運作模式是根據項目的設計（Design）、建造（Build）、運營（Operate）、擁有者（Own）、移交（Transfer）、融資（Finance）等多個環節，構成的BOT、BOO、DBTO、TOT、ROT等不同的運作模式。在文化類PPP項目中，BOT、TOT是比較常見的運作模式。其中，BOT指由社會資本承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式;TOT指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。按照社會資本回報機制不同，PPP模式分為使用者付費型、政府付費型和可行性缺口補助型3種。其中，政府付費型是政府根據提供公共服務的績效考核向社會資本支付費用，如市政設施、公共圖書館等PPP項目宜采用此模式。可行性缺口補助型模式是介于政府付費和使用者付費之間的付費方式，當“使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助”。

2? ? ?河北省公共圖書館PPP模式應用現狀和特點

PPP模式是構建國家治理體系、提高行政效能的載體，是健全國家公共服務體系、激發市場主體活力的主要方式。把社會資本尤其是民營資本引入公共圖書館建設中，可以提高公共圖書館服務的供給水平，促進公共圖書館社會化發展，也可以彌補目前公共圖書館運行機制的不足，激發公共圖書館的發展活力。從財政部政府和社會資本合作中心（PPP中心）發布的PPP項目報告中，整理出河北省公共圖書館的PPP模式應用現狀如表1所示，主要呈現以下3特點。

2.1? ?PPP項目數量少、投資額低

截至2020年2月，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫項目文化類PPP項目203個，河北省文化類項目11個。其中，沒有單獨的公共圖書館建設項目，以各種文化中心、文化綜合體等為項目名稱，包含公共圖書館建設內容的項目有6個，勉強占全國管理庫文化類項目的1%，項目絕對數量和占比都偏低。全國管理庫文化類項目投資總額為1 911億元，河北省包括公共圖書館的文化綜合體的PPP項目投資總額僅為36.5億元，占全國管理庫文化類項目投資總額的1.9%，投資額在全國處于較低的水平。

2.2? ?PPP項目運作方式穩中有變

在河北省公共圖書館6個PPP模式項目中，4個運作模式為BOT，1項“TOT+BOT”，1項其他，整體運作方式穩中有變。這里詳細介紹“TOT+BOT”運作方式的“定州市五館一中心PPP項目”。BOT是定州市“五館一中心”新建圖書館3萬平方米、1.1萬平方米、體育場2.1萬平方米等，由定州市住建局授予項目公司經營權，由項目公司負責本項目的投融資、建設。TOT運作主要指現存量部分也就是舊的博物館2.5萬平方米、圖書館1 500平方米、文化館500平方米移交給項目公司。新舊兩部分由項目公司負責項目的運營維護;合同期滿后項目資產及相關權利移交給市政府。這里需要說明的是，按照國務院辦公廳對PPP模式的定義，不投資建設的公共圖書館購買服務（委托外包）為委托運營，廣泛流行的“圖書館+”模式等不屬于PPP模式。

2.3? ?PPP項目回報機制較為單一

河北省公共圖書館6個PPP模式項目的回報機制都是可行性缺口補助。按照PPP項目回報機制的原則，公共圖書館等完全公益性的公共文化服務單位，應該采用政府付費的方式，政府根據公共服務評價結果向其支付費用。政府為了減輕財政壓力，允許社會資本加入圖書館配套工程建設及周邊土地的商業開發中，允許公共圖書館建設方獲得第三方收入。如果這種回報機制帶來的社會資本在合同期內不當地過度經營，將影響項目的社會服務供給能力。