營商環境中的政務環境建設評價

段易含 麻寶斌

摘 要：政務環境作為營商環境的重要組成，其建設水平將直接影響營商環境的總體效果。以整體政府理論為邏輯起點，從價值導向、制度保障、技術手段以及操作流程四個維度構建政務環境的評價指標體系，并基于吉林省12個市州“只跑一次”改革的實施成效調查，對政務環境建設狀況進行評價。調查結果顯示，吉林省政務環境建設整體水平有所提升，但社會評價相對低于政府預期，特別是對制度保障的評價差距較大。明確政務環境建設的成效和不足，探尋政務環境建設的提升路徑，應著眼于公民需求，統籌做好頂層設計、流程再造以及網絡支撐的優化與協同。

關鍵詞：營商環境;政務環境;“只跑一次”改革;政務服務效能

基金項目：吉林省教育廳“十三五”社會科學研究規劃項目“改革開放40年以來我國行政體制改革的基本邏輯及未來走向”（JJKH20190302SK）;東北師范大學青年基金項目“吉林省‘只跑一次改革成效評價指標體系研究”（19XQ002）。

[中圖分類號] D630.1 [文章編號] 1673-0186（2020）008-0095-013

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.009

近年來，黨和政府高度重視營商環境建設，中央經濟工作會、國務院常務會議等多次對優化營商環境作出部署，強調要著力優化營商環境，深入推進“放管服”改革。隨后，各地政府積極貫徹落實中央部署并出臺一系列優化營商環境的政策舉措，如北京市提出“深入落實優化營商環境三年行動計劃”;重慶市制定并發布了“不斷優化營商環境，進一步激發市場主體活力”的具體方案。優化營商環境已經成為各地方政府發展經濟的基礎性工程和重要抓手。政務環境作為營商環境的重要組成，其建設水平直接影響地方營商環境優化的總體效果，因此，有必要以政務環境為切入點來探討如何優化營商環境。

一、問題提出與文獻綜述

（一）問題提出

從目前情況來看，我國營商環境總體水平不斷提高，但發展不均衡、不充分問題也不斷涌現，亟待厘清阻滯發展的關鍵因素。世界銀行發布的《2019年營商環境報告》（Doing Business 2019）顯示，我國營商環境總體評價在190個經濟體中位列第46位，較上一年度上升32位[1]。盡管總體水平逐步提升，但仍存在發展短板：中山大學“深化商事制度改革研究”課題組對16省份政務大廳實地調研的結果顯示，目前我國政務環境發展僅處于中等水平，軟硬件良好，服務水平不及格[2]。可見，政務服務水平滯后對營商環境建設存在一定的阻滯作用。

政務環境是營商環境的構成要素之一，其重要性居于營商環境建設的首位[3]。我國“十三五”規劃綱要明確提出了打造優良營商環境應著眼的四個方面，“高效廉潔的政務環境”位列其中。為加快政務環境建設，提升政務服務效能，近年來，各地政府紛紛進行政府效能革命并推出各項改革舉措，如江蘇省的“不見面審批”改革、天津市的“一枚圖章管審批”以及武漢市的“三辦”改革[4]等，其中以浙江省實施的“最多跑一次”改革最為典型，并在全國范圍內得到推廣。吉林省作為東北老工業基地之一，面臨著經濟發展放緩、后續動力不足等問題，亟須改善營商環境以釋放經濟活力。因此，吉林省仿效浙江省提出了“只跑一次”改革，2018年2月，吉林省政府發布了《全面推進“只跑一次”改革實施方案》[5]，同年3月印發《全省政務大廳（服務中心）加快“只跑一次”改革推行“一窗受理、集成服務”改革工作方案》[6]，并在4月至8月在各地區、各部門逐步推進。改革實施至今，政務環境建設狀況如何？取得了怎樣的成效，還存在哪些不足，如何進一步提升和改進？本文將重點對這些問題進行闡述和回答。

（二）文獻綜述

政務環境研究成果零星，對政務環境進行文獻梳理，需要在營商環境的研究成果基礎上加以展開。國內外關于營商環境的研究成果豐富，研究重點大體在于探討營商環境的價值和意義、營商環境的現狀評價、營商環境的影響因素、營商環境建設中的政府治理等[7]。基于營商環境的已有研究成果，本文從中梳理出關于政務環境的相關內容并進行文獻分析。

一是探討政務環境的研究語境。已有研究多是將政務環境置于軟環境的范疇內進行探討，使其作為評價政府軟環境或投資發展軟環境的指標之一。王守倫闡述了城市投資軟環境評價的指標體系，政務環境就是其中之一，具體細化為政府整體形象、對投資者親和力、政府服務標準化程度等九個次級指標[8]。嘉興市統計局課題組構建了軟環境建設監測評價體系，將軟環境細分為七個方面，政務環境居于首位，并下設政府辦事效率、服務質量、工作態度等七個次級指標來具體評價政務環境。侯萬鋒認為，營商軟環境離不開政府為投資者提供透明高效的政務環境，政府自身革命更是改善營商軟環境的關鍵[9]。李作周認為，政務環境由透明度、效能、服務水平等要素構成，代表了政府依法行政過程中的政務氛圍狀況，從目前來看，政務環境是制約地方政府軟環境建設的關鍵因素[10]。

二是探討政務環境的評價指標。構建政務環境的評價指標體系，關鍵在于從哪些維度來對政務環境的內涵和外延進行解讀。徐現祥研究團隊將政務環境的評價體系分為硬件水平、軟件水平以及服務水平三個方面，并基于全國16省級行政單位、84市、182區的政務服務大廳的實地調研，發現我國政務環境達到中等水平，且地區之間政務環境發展不平衡[2]。孫萍、陳詩怡以政府干預理論為邏輯起點，從公共政策供給、制度性交易成本、市場監管行為和基礎設施服務四個維度來構建營商政務環境的評價指標體系，并基于遼寧省的調查數據分析指出在公共政策供給方面存在一定的劣勢[11]。臧興杰、樊哲基于國內外政務服務改革現狀分析，構建了市級政務服務標準體系，并基于用戶滿意度和工作績效兩個方面提出了服務質量評價指標體系。郭衛華、范鵬輝從我國國情出發構建營商環境評價體系，將政務環境作為6個一級指標之一，具體涵蓋了企業設立、投資立項、投資結匯、納稅繳費、通關便利、辦理變更等二級指標[12]。

三是探討政務環境的優化路徑。已有研究對政務環境的優化主要圍繞高效和透明兩個路徑方向。李軍鵬針對“放管服”改革中存在的“效率困境”提出了提升政務服務質量和破解困境之法，即遵循“互聯網+政務提速工程”的解決思路，以政務提速倒逼改革，為建設整體政府和服務型政府創造良好的政務環境[13]。徐曉林等認為，政務服務中心在政務服務改革中發揮著重要作用，應關注公眾信任、感知質量、公眾滿意以及持續使用意向間的邏輯關系，從而促進政務服務質量的提升和政務環境的優化[14]。此外，胡興旺、周淼在借鑒國內外部分地區典型做法的基礎上提出了政務環境建設的“四個加快”[15];宋林霖、何成祥將建設高效透明的政務環境作為推進“放管服”改革推進路徑之一，強調通過深化行政審批制度改革以及提高政府透明度和公眾參與度來改善政務環境[16]。

從上述已有文獻的梳理來看，在研究范疇上，政務環境是營商環境的重要組成，從營商環境視域來解構政務環境具備一定的理論基礎，因此，本文將在優化營商環境的視域下來探討政務環境建設。在評價指標上，已構建的政務環境評價指標體系各不相同，且政務服務的內涵尚未清晰，國家層面也未對政務服務概念內涵與外延進行具體界定[17]，因此，需要基于特定政策情境來構建或調整評價指標體系才能使其更加適用。在優化路徑上，建設透明高效的政務環境是基本方向，但要在厘清政務環境的建設現狀、明確優勢與短板的前提下進行，從而保證路徑優化更具針對性。

二、政務環境建設的評價指標體系

（一）政務環境的要素構成：基于整體政府理論

構建政務環境的評價指標體系，首先要選取適用的理論分析框架。結合吉林省“只跑一次”改革的實施情況，以整體政府理論為基礎來解構政務環境要素構成，主要基于兩方面原因：一是整體政府理論關注公眾需求導向、協作整合機制和信息技術應用[18]，這與“只跑一次”改革的實踐歷程相契合;二是整體政府所采取的整體性治理方式以官僚制為基礎并著眼于政府內部機構的整體性運作[19]，這與“只跑一次”改革的組織基礎相一致。

整體政府理論形成于20世紀90年代，是為應對公共部門和公共服務“碎片化”問題以及通過加強協調措施來提高政府效能等而提出的理論[20]，其特點有：一是內涵范疇的廣泛性。整體政府的內涵較廣，并不是固定不變的理念模式或方法途徑，而是一個傘概念（Umbrella Term）[20]，既可以指決策的整體政府或執行的整體政府，也涵蓋了橫向合作的整體政府或縱向整合的整體政府;整體政府的實施主體既可以是地方政府，又可以是政策部門、改革小組等[21];涉及范圍既有任何層級或機構的政府，也包括政府以外的組織;協同的既有中央高層，也有地方層級，更有公私之間的伙伴關系[22]。二是目標與手段的協調性。整體性政府是具有“目標相互增強和手段相互增強”特點的一類政府，強調以協調整合為基礎來實現目標相互增強，以信息技術為依托來實現手段相互增強[23]。在目標確立上，整體政府的新模式蘊含著“以公民為基礎、以服務為基礎和以需要為基礎”的治理理念，關注對公民需求的回應。同時，更加關注政府服務效能的提高，即通過縱向協調與橫向合作來實現整體治理和效能提升[21]。在手段選取上，突出了信息技術手段和數據庫的重要性，通過利用信息技術和網絡技術實現數字化變革和政府在線治理[24]。

綜合整體政府的含義闡釋和理論架構，可以從中總結出整體政府理論的基本要義，并在此基礎上確定政務環境的要素構成（圖1）：首先，在價值導向上，突出公共利益和公民需求的重要地位，以人為出發點，為公眾提供多元服務并滿足個性化需求，以公民需求為首要目標和核心價值。其次，在制度保障上，明確了機構調整是重要的制度載體，且以橫向整合和縱向放權為機構調整的主要方向，關注機構調整的協同化。再次，在技術手段上，以信息技術和網絡技術為依托，實現政府的在線治理模式，注重信息共享和數字化建設，強調政府治理技術手段的信息化。最后，在操作流程上，注重建立統一的標準和全流程優化整合，打破不同部門之間的規則壁壘，實現政府治理的規范性和具體操作的無差別，以標準化的操作流程提高行政效率和管理效能。

基于以上分析，本文中的政務環境是指在優化營商環境過程中，地方政府為辦事人（企業和群眾）提供政務服務的軟硬件條件的總和，體現了整體政府的基本理念，由價值導向、制度保障、技術手段及操作流程四個方面的要素構成。

（二）政務環境建設的評價指標體系

基于上述分析，結合“只跑一次”改革的各項舉措，從價值導向、制度保障、技術手段以及操作流程四個方面構建政務環境的評價指標體系（表1）。

構建指標體系的具體步驟是：首先，依據研究主題的內涵提煉及文獻積累進行一級指標設定，初步構建評價指標體系框架;其次，在一級指標基礎上對二級指標進行細化，從而找到具體的量化指標;最后，通過預評估進行指標篩選，從而最終確定政務環境評價指標體系。

具體來看，政務環境建設的評價指標主要包括：在價值導向方面，以滿足公民需求為出發點，從“只跑一次”改革所帶來的便利性、簡易性和服務性來考察政務環境建設;在制度保障方面，主要從協同機制和公開機制兩方面進行考察;在技術手段方面，主要考察網絡化和信息化兩個方面的建設情況;在操作流程方面，從事項辦理的標準化和規范化進行考察。

三、基于吉林省“只跑一次”改革的政務環境建設評價

（一）樣本選取與調查設計

依據政務環境評價的分析框架，筆者所在研究團隊于2018年11月初至12月底對吉林省“只跑一次”改革的實施情況展開實地調查和成效測評，從而對吉林省在優化營商環境中對政務環境的建設情況做出評價，具體調查設計與實施過程如下（表2）。

在調查范圍上，根據開展“只跑一次”改革所涉及到的地區和部門，本次調查主要涵蓋了吉林省12個市州。在調查對象上，一是省、市、縣三級的“只跑一次”改革相關負責人、政務大廳工作人員、行政審批局工作人員等;二是辦事群眾個人和企業相關負責人。在調查內容上，一方面，獲悉吉林省“只跑一次”改革各項措施的落實情況，另一方面，對改革后群眾的辦事體驗和主觀感受進行調研。在調查方法上，包括資料分析、座談、訪談、問卷調查等。課題組走訪了12個市州的地方政府、職能部門、政務大廳，收集了各地提交的“只跑一次”改革自查自評報告、佐證材料、改革總結等官方資料，基本廓清本次改革的總體情況;開展座談，通過問詢和交流等方式來獲知改革實施的具體情況，厘清預設問題。通過問題設定、現場訪問、電話訪談等方式，考察辦事人（企業和群眾）對“只跑一次”改革的感知度、認可度和滿意度等，從而獲得辦事人對“只跑一次”改革成效的主觀評價。在調查過程上，分為方案設計、數據采集、實地考察、電話訪談和綜合評定五個階段。方案設計階段（2018年11月1日至11月25日），設計和論證市州的客觀測評指標體系、主觀測評問卷，確定樣本框及抽樣方法;數據采集階段（2018年11月26日至12月13日），收集各市州的“只跑一次”改革自查自評表、佐證材料、改革總結等材料;實地考察階段（2018年11月27日至12月7日），分成5個測評小組，分別由專家帶隊，對12個市州開展“只跑一次”改革成效的實地調研;電話訪談階段（2018年12月13日至12月19日），對辦事人（企業和群眾）進行電話訪談，市州有效樣本1 617個;綜合評定階段（2018年12月14日至12月24日），在承接前期工作的基礎上，綜合實地考察和電話訪談，反復討論和論證評價指標體系，最終從總體上得出市州的成效測評結果及排名。

（二）數據分析與研究發現

通過“只跑一次”改革實施情況的實地調查，對吉林省政務環境建設情況做出評價（表3）。結合“只跑一次”改革的具體實踐情況，評價指標體系還納入了對本次改革總體評價的考察。在指標類型選取上，囊括了客觀指標和主觀指標兩種類型，客觀指標衡量的是改革的政府執行，是目前各項改革任務的完成情況和實施進展，通過官網查詢和實地走訪的方式獲得;主觀指標衡量的是改革的社會評價，是社會群眾在辦事過程中所形成的主觀感受和體驗評價，采取訪談和問卷的方式獲得。在分數設置上，客觀指標每一項滿分為10分，總分為100分，主觀指標分數設置與之相同。

從客觀指標的評價結果來看，制度保障的建設成效較為突出，而技術手段方面相對落后。價值導向、制度保障、技術手段以及操作流程的客觀指標平均分分別為9.21分、9.79分、7.93分和8.22分。在制度保障中，公開機制得分最高（平均分為10分），各市州建設情況較好，能夠做到將改革措施及時對外公布。在技術手段中，網絡化建設情況欠佳，得分較低（平均分為7.22分），網上辦理事項的實現程度仍有待提高。

從主觀指標的評價結果來看，社會公眾對操作流程的評價較好，但是對制度保障的評價較低。價值導向、制度保障、技術手段以及操作流程的主觀指標平均分分別為8.57分、8.53分、8.55分和8.60分。在制度保障中，組織協同得分較低（平均分為8.48分），說明社會公眾對跨部門協同方面的認可度不高。在操作流程中，規范化得分較高（平均分為8.65分），社會公眾對事項辦理流程的規范化建設更為認可。

從客觀指標與主觀指標的結果比較來看，主觀評價相對低于客觀評價，社會滿意度低于政府預期。一是從本次改革的總體評價來看，12個市州對“只跑一次”改革實施方案的貫徹落實情況較好（平均分為10分），基本能夠執行改革措施并完成改革任務，但是社會評價相對較低（平均分為8.71分）。二是從制度保障來看，主觀評價結果與客觀評價結果之間存在一定差距。制度保障維度在客觀評價各項中平均得分最高，而在主觀評價各項中平均得分最低。

（三）政務環境建設的成效與不足

評價吉林省的政務環境建設現狀，有必要對目前政務環境建設的成效進行總結，對存在的不足進行剖析，從而為進一步改善政務環境、提升政務服務效能奠定基礎。

1.從價值導向來看，服務意識顯著增強，但服務質量仍待提高

從價值導向來看，政務環境建設取得了較大進步，首先表現為地方政府服務意識的轉變，具體包括思想觀念的轉變和人文關懷的增強。一是思想觀念轉變。通過一年來的“只跑一次”改革實踐，各級政府在作風、觀念、行動上均有明顯改善，逐漸從管制思維向服務理念轉變。例如，公主嶺市從服務對象生命歷程角度梳理辦事事項，實現“兩個從生到死”（自然人從出生到去世、法人從設立到注銷）涉及事項全部入駐服務大廳，體現了以服務對象為中心的理念。二是人文關懷增強。“只跑一次”改革始終堅持以企業和群眾的獲得感、幸福感和安全感為衡量改革成效的最終標準，關注服務細節和不同群體需要，將人文關懷貫穿于服務始終。例如，四平市在服務大廳設置引導服務崗位和特殊人群服務區，體現了細致入微的人文關懷。

服務意識雖有所增強，但是服務質量仍有待提高。在調研過程中發現，各市州基本上達到了改革任務要求，但是群眾和企業對本次改革的滿意度評價相對較低。這說明“只跑一次”改革還沒有完全滿足辦事人的需求，服務質量也沒有讓辦事人滿意。一是服務流于形式化。例如，一些被列為“即辦件”的事項在實際操作中未達到即辦效果，甚至是不具備即辦的可能。再如，辦事前置條件繁瑣，形式上要求材料齊全即可“只跑一次”，但實際上要實現材料齊全則需要多次、多部門跑動，“只跑一次”便流于形式。二是服務效果參差不齊。在電話訪談中，社會公眾對有些部門的服務評價較好，滿意度較高，而對有些部門的服務評價較差，辦事體驗不佳。

2.從制度保障來看，機構調整穩步推進，但協同化障礙依然嚴重

機構調整主要體現在權力下放和部門整合兩個方面。一是進行權力下沉。據統計，吉林省級行政權力原有3 956項，保留2 768項，取消了1 113項，占原總數的28%;下放了75項，占原總數的2%[25]。一方面，“把權力放在該放的層面”，即適用于市場調節的全部歸還市場，服務于群眾的事項放權至基層，涉及企業的事項則依企業性質和規模不同放權至相應政府層級。另一方面，向國家級開發區下放權力，例如，吉林省人社廳依據“能放盡放”原則向國家級開發區放權42項，為開發區創造寬松的發展環境。二是推進部門整合與重組。黨的十九大對于機構改革作出了重要指示，在厘清各部門職能基礎上對機構設置進行了一定的整合和拆分，吉林省同步貫徹落實了中央對機構改革的指示精神，對照中央機構做出相應的機構調整，實現與中央機構調整的同步推進。

在機構調整過程中，協同化問題成為制約制度保障建設的主要障礙，并突出表現為跨部門協同不足和制度設計相對滯后等問題。一是聯合審批機制還不完善。各部門針對審批事項和流程均進行了簡化，但是未從辦事人角度進行換位思考，聯合審批機制不完善。例如吉林市梳理的投資立項審批涉及到16個部門，包含85個事項，606個要件，辦結時日為272日，足可見辦理過程相當復雜且耗時。二是頂層制度設計不協調。例如，法規規章的立改廢釋工作存在滯后性。雖然吉林省《全面推進“只跑一次”改革實施方案》對“于法有據、依法實施”提出了明確要求，但是在實際調研中獲悉，一些推進改革的措施會與現行法規規章制度相矛盾，這使行政人員陷入兩難境地：減去一些不必要的要件能夠方便群眾和企業辦事，但是若減去這些法律明文規定的要件，行為就是違法了。

3.從技術手段來看，信息化程度明顯提升，但網絡支撐相對滯后

信息技術的應用是建設便捷、高效的政務環境的重要手段，讓數據“多跑路”，讓群眾和企業“少跑腿”。一是大力打造政務“一張網”。吉林省提出將省、市、縣各部門納入到“一張網”中來，實現縱向到底、橫向到邊。二是充分開發各類信息資源和服務渠道。在信息資源整合上，吉林省建立了政務信息系統整合共享和電子政務項目協調管理機制，消除“僵尸”信息系統。在服務方式上，充分利用各類信息化手段拓寬服務渠道。全省各地辦事大廳紛紛設置自助式軟、硬件辦事辦公設施設備，網上辦事大廳、公眾號、二維碼、APP等辦事方式得到普遍推廣。市場主體準入“e窗通”系統正式上線運行，申請人和窗口干部之間由“面對面”改為“鍵對鍵”，申請人足不出戶便可取得營業執照。例如，長春成為“百度政務通”項目全國首個落地城市;白城市“互聯網+醫保”微信公眾服務平臺，開展醫保經辦與資格審查工作，做到了“服務到家、審批在線”。

信息化建設雖有所提升，但網絡支撐不夠仍是吉林省政務環境建設的最大短板。一是信息煙囪林立。各部門之間信息共享不足，信息孤島問題突出，信息核驗有待加強。調研發現，有的地級市本級就有幾百個政務信息化系統，各個部門之間存在信息壁壘，相互之間提出的數據共享要求遲遲得不到滿足，即便在同一部門內部職能處室之間也存在這一問題。二是政務云體量不足。信息存儲和運轉需要依托于強大的基礎環境。吉林省2018年提出了全面推動“數字吉林”的建設目標，構建“吉林祥云”的大數據平臺。從目前建設情況來看，大數據平臺尚在建設過程中，“吉林祥云”也處在起步階段，政務云體量并不能承載目前各地各部門的信息存儲和運行的基本需要。三是系統兼容存在困難。在實施“只跑一次”改革之前，各地各部門為推進政務信息化和數字化建設，投入大量人力物力建設各自對內和對外的信息系統。政務“一張網”建設開啟后，眾多信息系統并不能完全與政務“一張網”兼容和對接，而重新建立兼容的信息系統需要一定的時間和過程，這導致工作人員要在多個系統之間來回切換和重復操作，增加了工作人員的業務負荷。

4.從操作流程來看，事項梳理初步完成，但標準化建設有待完善

梳理“只跑一次”事項清單是優化政務服務操作流程的首要任務。吉林省政府先后發布了《關于全面推進“只跑一次”改革實施方案的通知》（2018年2月）以及《關于全省政務大廳（服務中心）加快“只跑一次”改革，推行“一窗受理、集成服務”改革工作方案的通知》（2018年4月），均對事項清單梳理提出了明確要求。從實施情況來看，各地各部門初步完成了梳理任務。截至2018年10月，群眾和企業辦事省級事項共計1 227項，實現“只跑一次”事項1 198項，占省級事項總數的97.6%，比之前確定的80%的改革目標提高了17.6%[26]。此外，各市州明確了服務事項的操作規程。依據吉林省地方標準，對群眾和企業到政府辦事事項編制標準操作規程（SOP），明確事項名稱、法律依據、審查標準、審批程序以及審批時限。

從改革的落實情況來看，各地各部門標準化建設參差不齊，標準不一、流程不同，仍待進一步完善。一是事項辦理標準不一致。各地各部門都按照自己內部情況確定辦理標準，導致地區之間、部門之間的標準不統一、不兼容，出現標準“打架”的情況。例如，一些事項涉及到多部門審批，同一要件在某一部門已經被減掉，但是在另一個部門仍然被要求提供。二是事項劃分標準不一致。各地雖梳理了事項清單，但事項劃分的標準卻存在差異。例如，長春市按照服務對象類型來劃分事項;吉林市則按照《國民經濟行業分類》以經濟行業類型為標準來劃分事項;梅河口市將事項分為行政權力事項和公共服務事項兩類。可見，地方操作標準各異，這都會影響省級層面的統一管理。

四、政務環境的優化路徑

“只跑一次”改革作為吉林省優化營商環境、深化“放管服”改革的先行舉措，是加強政務環境建設、提升政務服務效能的重要嘗試。基于對其“只跑一次”改革實踐的經驗總結，我們提出政務環境的優化路徑。

（一）關注需求導向，提升服務效能

群眾和企業不僅是服務的對象，更應是政務環境建設的邏輯起點，政府要始終以滿足公眾需求為基本導向，不斷提升服務質量。一是要關注需求。及時獲知公民需求是部署改革工作的前提和依據。應廣泛征集群眾和企業的意見、建議，問策于民。通過開展基層調研活動，如民意調查、企業家座談會等，切實體會和了解服務對象的真正需求，為接下來的工作部署提供現實依據。二是要提高服務質量。改革成效是理想構建和現實執行的有機統一，理想構建描繪了改革的應然效果，而實然效果更多地取決于改革的現實執行，且直接表現在服務質量上。從目前改革情況來看，執行層面的改進空間重點在于服務質量的提高。一方面，要注重服務質量的普遍提高，樹立高質量服務的典型和標桿，督促其他地區或部門補齊短板，從而促進全省服務質量的普遍提高和全面發展。另一方面，要增強服務的多元化和個性化，在充分了解群眾和企業需要的基礎上，針對不同群體的合理化需要改進服務，從而增強辦事人的服務體驗和滿意度。

（二）統籌頂層設計，整合協同推進

要構建整體政府的制度保障，就要打破邊界限制，整合各方力量，形成改革合力，推進“跨界”協同。一是繼續深化簡政放權。進一步下放“含金量”更高的審批事項，提升下級政府的承接能力。從清查下級單位沒有審批實權、仍需上級單位核準的具體事項入手，著力改變市縣兩級的權力“空殼”狀況。利用職能整合和機構調整的契機，打破舊的部門利益關系，以方便群眾和企業辦事為導向，破除因部門間政策把握不一、權力邊界不清而造成的現實困境。二是協同推進并聯審批。針對行政審批環節多、時間長、效率低等問題，建立審批部門之間的協作機制，推進并聯審批模式，實現跨部門協同審批。統一精簡前置要件，建立跨部門間要件的互信互認機制，避免重復認證和重復審核。統一編制辦事指南，以事項為單位整合辦事流程，實現跨部門事項辦理的自動流轉和同步進行。完善行政服務中心建設，將行政服務中心作為“構建整體政府模型的試驗場和突破口”[27]。三是統籌完善頂層設計。統籌規劃布局，完善頂層設計，協調機構安排，從而為改革提供各項必要的制度保障。一方面，要同步更新法規規章等，消除法律層面的制度障礙，為改革各項措施的順利推進提供法律依據和制度保障。另一方面，要推進改革的制度化建設，將改革成果以制度形式加以確認，增強改革的穩定性和規范性，以建立廣泛的政府信任。

（三）打破信息壁壘，強化網絡支撐

信息化是整體政府在技術手段方面的重要特征，這對在信息技術勃興背景下的“只跑一次”改革提出了明確要求，即要以信息技術為依托加強改革的信息化建設。一是要提供信息核驗服務。信息煙囪林立說明部門之間存在信息壁壘，無法做到數據共享，因此，要破除壁壘，實現數據共享。但是，這樣一來會降低部門數據保密性，存在信息安全風險。而信息核驗則與之不同，關鍵不在于共享，而在于互認，這樣既能夠滿足對必要信息的調閱和查詢需要，又能夠避免信息因共享而失去保密性。二是優化信息基礎環境。實現技術手段的信息化需要依靠良好的基礎環境，保證足夠的體量來支持信息存儲和運行。因此，要著力打造省級的公共數據基礎平臺，提高數據容納和承載能力，將各級政府和部門都納入到平臺中來，從而為“只跑一次”改革的信息化建設提供支撐。三是要提高系統的互聯互通。建立和規范跨部門信息系統的數據標準，以此為基礎，確保政務服務同一事項、同一標準、同一編碼，實現各系統之間的數據互聯互通。建設政務“一張網”，以一個系統、一個平臺覆蓋各地各部門，工作人員通過“一張網”便可處理所有審批與服務工作，節約行政成本;辦事人通過“一張網”即可做好前期準備工作，更好地實現“只跑一次”目標。

（四）統一規范標準，科學優化流程

從規范化層面來看，“只跑一次”改革下大力氣梳理事項清單和辦事流程，目的就是要逐步規范政府政務活動與行為，而規范的前提就是要有可供依據的標準。一是以事件為單位統一標準。以往各部門各單位以事項為單位確定要件標準，僅能照顧到部門內部或單位內部的標準統一，卻無法實現不同部門或不同地區之間的協調一致。以“事件”來代替“事項”，以辦成“一件事”為目標，將涉及到的相關部門標準都放到“一件事”下進行討論，就能極大程度上減少隱藏的標準沖突問題，從而降低辦事成本，提高辦事效率。例如，松原市以“事件”而非“事項”為中心對1 246個事項進行梳理和流程再造，解決了標準不一和流程不規范問題。二是科學適度地進行標準化建設。“顆粒化”建設旨在最大限度地將事項和流程標準化，但是過度“顆粒化”，以機械式的拆分替代整合與優化，這顯然與建設整體政府的目標相悖。因此，標準化建設應以保證科學性和適度性為前提進行操作流程的優化，以防過猶不及，造成簡單問題復雜化。

參考文獻

[1] ?World Bank Group.Doing Business 2019： Training for Reform[R].（2018-10-31）. http：//www.doingbusiness.org/rankings.

[2] ?中山大學深化商事制度改革課題組.16省份政務環境報告：軟硬件良好，服務不及格[EB/OL].（2019-5-6）.http：//news.sina.com.cn/o/2019-05-06/doc-ihvhiews0127680.shtml.

[3] ?王曉婷.全力打造國際化營商環境，沈陽準備這么做[EB/OL].（2018-04-07）.http：//liaoning.nen.com.cn/system/2016/12/20/019543093.shtml.

[4] ?馬慧，高泉.以“最多跑一次”改革助力營商環境提升[J].陜西社會主義學院學報，2018（4）：61-64.

[5] ?吉林省人民政府.關于印發全面推進“只跑一次”改革實施方案的通知[EB/OL].（2018-02-24）.http：//xxgk.jl.gov.cn/szf/gkml/201812/t20181205_5350143.html.

[6] ?吉林省人民政府.關于印發全省政務大廳（服務中心）加快“只跑一次”改革推行“一窗受理、集成服務”改革工作方案的通知[EB/OL].（2018-04-04）.http：//xxgk.jl.gov.cn/szf/gkml/201812/t20181205_5350213.html.

[7] ?郭艷芬，柏維春.營商環境建設中的政府責任：歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯[J].重慶社會科學，2019（2）：6-16.

[8] ?王守倫.城市投資軟環境評價指標體系與評價模型分析[J].魯東大學學報（哲學社會科學版），2011（3）：73-78.

[9] ?侯萬鋒.深入推進“放管服”改革 ?著力優化營商軟環境[N].甘肅日報，2018-08-17（006）.

[10] ?李作周.政務環境視角下的地方政府軟環境建設探析[J].中國集體經濟，2015（24）：5-6.

[11] ?孫萍，陳詩怡.基于主成分分析法的營商政務環境評價研究——以遼寧省14市的調查數據為例[J].東北大學學報（社會科學版），2019（1）：51-56.

[12] ?郭衛華，范鵬輝.構建符合我國國情的營商環境評價體系研究[J].中國物價，2019（4）：7-9.

[13] ?李軍鵬.基于“互聯網+”的“放管服”改革研究——以江蘇省“不見面審批（服務）”與江蘇政務服務網建設為例[J].電子政務，2018（6）：74-80.

[14] ?徐曉林，張梓妍，明承瀚.公眾信任、政務服務質量和持續使用意向——基于PLS-SEM的實證研究[J].行政論壇，2019（3）：5-11.

[15] ?胡興旺，周淼.優化營商環境的國內外典型做法及經驗借鑒[J].財政科學，2018（9）：66-75.

[16] ?宋林霖，何成祥.優化營商環境視閾下“放管服”改革的邏輯與推進路徑——基于世界銀行營商環境指標體系的分析[J].中國行政管理，2018（4）：67-72.

[17] ?甄貞，吳明.推進政務服務標準化的幾點思考[J].人民論壇，2017（35）：40-41.

[18] ?陳麗君，童雪明.整體性治理視閾中的“最多跑一次”改革：成效、挑戰及對策[J].治理研究，2018（3）：29-38.

[19] ?竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[20] ?Ling T. Delivering Joined up Government in the UK： Dimensions， Issues and Problems[J]. Public Administration， 2002（4）： 615-642.

[21] ?Christopher Pollitt. Joined-up Government： A Survey[J]. Political Studies Review， 2003（1）：34-39.

[22] ?Tom Christensen，Per L？greid等. 后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府[J].中國行政管理，2006（9）：83-90.

[23] ?Perri 6， Diana Leat， Kimberly Seltzer， Gerry Stoker. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M]. New York： Palgrave， 2002.

[24] ?Patrick Dunleavy. Digital Era Governance： IT Corporations， the State， and E-Government. Oxford University Press，2006.

[25] ?李抑嬙.加大簡政放權力度 ?我省全面推進“只跑一次”改革[N].吉林日報，2018-10-27（001）.

[26] ?吉林省政府.吉林省群眾和企業到政府辦事“只跑一次”事項清單（省級）[R].2018-9-30.

[27] ?沈榮華，何瑞文.整體政府視角下跨部門政務協同——以行政服務中心為例[J].新視野，2013（2）：60-63.

Abstract： As an important part of business environment， the construction level of government affairs environment will influence the overall effect of business environment directly. Taking the Holistic Government Theory as the logical starting point， the evaluation index system of governmentaffairs environment is constructed from four dimensions of the valueorientation，institutional guarantee， technological means and operation process. Based on the survey of “Running only once” Reform of 12 cities in Jilin Province， this research evaluated the condition of government affairs environment.The results show that the overall level of construction of government affairs environment in Jilin Province has been improved， but the social assessment is lower than the government's expectation， especially the big distinction in the evaluation of institutional guarantee. To clarify the effectiveness and shortcomings of the government affairs environment construction， and explore the improving path of the government affairs environment construction， this research suggested to focus on the needs of citizens， make overall consideration of the top-level design， reengineer the process and support the networkoptimally and synergistically.

Key Words： Doing Business; Government Affairs Environment; "Running Only Once" Reform; Efficiency of Government Services