從融資平臺公司角度淺談政府隱性債務的申報和申報中存在的問題

摘要：政府隱性債務規模發展速度較快，制約了各級政府與相關平臺公司的發展，為了控制并化解政府隱性債務規模，政府隱性債務正確申報顯得尤為重要。本文立足融資平臺公司的角度運用比較的方法，介紹了政府隱性債務申報方式，并對目前申報中存在的問題及解決對策等進行研究，一方面提出其優化改進方案可供各級政府及平臺公司等進行參考，一方面本文研究的內容及結論對于正確掌握政府隱性債務規模，從而達到化解政府隱性債務的目的也具有理論和實踐上的價值。

關鍵詞：政府隱性債務;政府隱性債務的申報;政府隱性債務本金及利息

一、引言

在我國經濟快速發展的過程中，政府隱性債務也隨之飛速增長，控制政府隱性債務是當務之急，控制的前提是全面掌握政府隱性債務規模，跟蹤其變動情況，資金來源，及償還時間，政府需要監測政府隱性債務，各級平臺公司作為地方政府隱性債務的主要載體則需要定期申報政府隱性債務。本文將從融資平臺公司角度分析政府隱性債務的申報，提出申報過程中發現的問題，提出對策，有助于控制并了解政府隱性債務的實際規模，從而對化解政府隱性債務，有著較強的現實意義。

二、政府隱性債務相關理論概述

（一）政府隱性債務概念

政府隱性債務是指各級政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及提供擔保等方式舉借的債務，主要包括：國有企事業單位等融資平臺公司替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務;政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務等。

（二）政府隱性債務的規模

根據市場機構和國內一些學者對政府隱性債務的規模進行估算，認為估算的結果一般在30至50萬億元之間。

（三）政府隱性債務的特點及風險

由于政府隱性債務的主要載體是各平臺公司，全國地方融資平臺主要領域遍布工業、農業、公用事業、房地產等，屬各職能部門管理，又分屬國務院不同部委，所以其主要特點是隱蔽性、不確定性，具體金額無法準確計算。而平臺公司化解隱性債務的資金來源主要是稅收收入或土地出讓金返還，每年收到的相應返還收入不足以償付利息，所以政府隱性債務產生的作用與影響很大，風險甚至超過了顯性債務，對我國經濟的安全性和社會的穩定性產生了嚴重的影響。因此，一定要對地方政府的政府隱性債務進行嚴格的管控。

三、政府隱性債務的申報的現實意義

（一）網上申報系統名稱

為貫徹落實中共中央國務院《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）全面摸清隱性債務底數，財政部研發了新的隱性債務監測系統（以下簡稱監測系統）。目前各級平臺公司主要在監測平臺上申報政府隱性債務。

（二）申報方式

1.線上申報

自2018年8月31日起，平臺公司每月需在監測系統上申報企業所有債務情況，項目含公益性項目及非公益性項目。其中財政局認可的公益性項目債務即可視為政府隱性債務。截止到2018年8月31日政府隱性債務及其他債務金額，在監測系統中填報，之后每月在監測平臺上正常申報當月變動情況。

每月平臺公司申報內容包含：債務本金變動情況，償還資金來源和日期，利息支出金額和日期，記賬日期，債務對應的項目名稱等，并需要上傳相關合同，回單等憑證。申報日期根據各級財政部通知，一般當月月底前申報當月債務。

具體填報方式，采用增量填報方式。新增債務在舉借債務模塊填報，原則上政府隱性債務不能隨意增加，在填報新增債務時，如果新增的是項目貸款，需先在建設項目模塊填報相關建設項目信息并審核，然后再在新增舉借債務模塊填報;新增舉借提款在舉借提款模塊填報，主要針對原有債務分次提款情況填報;新增還本付息在還本付息模塊填報;存量債務展期在債務展期模塊填報;存量債務借新還舊先在舉借提款或舉借債務填報模塊中錄入新舉借的債務，然后在還本付息模塊中錄入舊債的償還情況。對平臺公司而言，以上是最常用的模塊。填報完畢后，還需在對應模塊中審核，最后上報。年底根據財政部要求還需申報資產信息和年度財務報表。

2.線下申報

自2019年12月起，增加了線下申報，線下申報只針對政府隱性債務本金變化的申報，當本金發生增減變化時同時需要線下申報。具體流程：先由債務單位申報，主管部門審核，監管部門備案，財政部門匯總，黨委政府批準。

就平臺公司而言，各類隱性債務項目本金變化的（一般主要是本金減少），先在監測平臺上申報相關數據，導出并打印數據，形成紙質申報文件，單位領導人在文件上簽字同意后，附上相應還款憑證，資金來源的憑證和銀行流水等相關書面材料，交由主管部門審核。對平臺公司而言，主管部門一般是國資委，國資委審核后，相關資料提交給區財政局匯總。

3.線上線下申報的相同之處，都是針對政府隱性債務進行申報，自增加了線下申報后，線上線下申報相結合，增加國資委，審計署等部門的參與，更嚴謹，申報途徑更清晰。

（三）申報的意義

政府隱性債務的申報主要是為了掌握政府隱性債務的總體規模，政府隱性債務主要承擔者即各類平臺公司的經營狀況，總體債務水平，債務到期情況，償還債務的資金來源，資金成本，以及各類政府隱性債務用于具體的項目分類，使政府對政府隱性債務的變動有個動態的了解，最終目的為了化解政府隱性債務。

四、從平臺公司角度分析政府隱性債務申報中的不足之處

（一）沒有強調利息支出申報

政府隱性債務的申報原則上只能減少不能增加，如果確有政府隱性債務需增加的，需先經財政局同意，目前政府為了嚴控政府隱性債務，這種情況基本不允許，即使平臺公司在監測平臺上增加了公益性項目債務，財政局內部數據系統不會算作政府隱性債務的增加。

從上述申報中，可以看出無論是線上還是線下申報都強調債務本金，對利息部分則弱化處理，線上申報，尚需申報利息支出，但不須申報利息資金來源，線下申報則無須申報利息。就平臺公司而言，政府隱性債務利息支出負擔較大，公益性項目債務利息資金來源也是通過借款方式獲得。所以相關債務利息是隱性中的隱性債務，這部分利息借款也有資金成本，一般來說政府隱性債務資金成本率較低，都是銀行優惠利率，平臺公司利息借款的資金成本率則相對較高，這部分利息成本轉嫁到平臺公司身上，增加平臺公司的債務負擔和資金壓力。

（二）監測系統填報培訓較少

監測平臺系統不定期進行更新升級，升級后改進或增加部分功能，但是相關培訓沒有及時跟上，就平臺公司而言，對升級后監測平臺較為陌生，許多功能模塊不知如何使用和填報，不利于申報。

（三）沒有強調資金穿透原則

平臺公司資金來源眾多，有從銀行融資獲得，從集團借款，集團往來獲得，土地出讓金返還，稅收返還，借新償舊，借款展期等形式。平臺公司資金劃轉頻繁，資金活動如流水，往往不會一一對應，平臺公司基于資金使用效率的原則，資金流轉較快，最初進來的資金，到最終資金的使用，中間可能轉了幾個彎，因此確切定義資金來源較為復雜。事實上對于平臺公司而言，如果這筆債務屬于政府隱性債務范疇的，平臺公司用于償還債務的資金最終來源基本就是土地出讓金返還，稅收返還，政府撥款等幾種情形，基本不會用自己真正意義上的自有資金償還政府隱性債務。

（四） 申報時間較為緊張

政府隱性債務申報時間一般為當月月底前申報當月債務，年底還需同時申報當月報表。1-11月只需申報當月債務，時間上雖然緊張，但尚能及時申報。但到年底當月報表其實是當年年報，平臺公司對年報出具時間一般較晚，所以如果在當年年底上報平臺公司財務信息時間較為緊張。

五、從平臺公司角度提出政府隱性債務申報的解決方式

（一）線上申報系統中建議增加申報利息支出的資金來源

建議增加申報利息支出的資金來源，對于平臺公司而言，政府隱性債務的利息支出用于政府公益性項目，是資本化的利息，平臺公司不會自己承擔，甚至有些平臺公司與政府簽訂合作協議，合作協議中對相關政府隱性債務利息的承擔也做了明確的規定，相關利息是由政府承擔，所以對于這部分利息其實也應該納入政府隱性債務中。通過對利息情況的掌握，政府對政府隱性債務的實際規模會有更全面的掌握。

（二）線下定期組織申報培訓活動

建議定期組織申報政府隱性債務培訓活動，對于有政府隱性債務的單位定期組織培訓，有助于政府更了解企業的實際生產經營情況，而平臺公司申報人員則通過相關學習能正確申報數據，對政府隱性債務有更深刻了解，了解相關政策。

（三）要求申報債務時重視資金穿透原則

建議財政局要求企業申報時要提供最終資金來源的證明，比如說資金流水證明要更詳細，更精準，提供的信息能追溯到源頭，也利于政府約束平臺公司正確使用相關資金收入，正確化解政府隱性債務的規模。

（四）年底申報時間適當延長，建議同時申報審計報告

平臺公司年底在為當年出具年報做各項準備，年報初稿的出具一般在次月中上旬，而且年報一般還需經會計事務所的審計才能最終定稿，按照現在的申報由于時間緊張，平臺公司一般先上報概算的報表。概算的報告與最終報表數據差距較大。為了政府能全面掌握平臺公司的實際情況，建議同時增加申報審計報告部分。

（五）進行不定期審計檢查

對政府隱形債務規模較大的平臺公司，可以進行不定期審計檢查，以便更好了解平臺公司相關賬務處理是否規范，債務規模及其變動情況是否正常，是否合規，及時更正不合規之處。

六、結論

本文立足于融資平臺公司角度闡述企業對政府隱性債務的認識，介紹目前政府隱性債務的具體申報方式及相關機制，比較了當前政府隱性債務申報幾種方式的異同點，介紹了當前政府隱性債務申報過程中發現的問題，將導致政府隱性債務實際規模與上報數據不匹配的根源揭示出來。本文針對實務操作中平臺公司碰到的問題，提出幾種解決方案，有助于相關利益方對政府隱性債務的規模有進一步認識，從而能更好地控制和化解政府隱性債務。

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作者簡介：

畢靜，上海臨港奉賢經濟發展有限公司。