從融資平臺公司角度淺談?wù)[性債務(wù)的申報和申報中存在的問題

摘要：政府隱性債務(wù)規(guī)模發(fā)展速度較快，制約了各級政府與相關(guān)平臺公司的發(fā)展，為了控制并化解政府隱性債務(wù)規(guī)模，政府隱性債務(wù)正確申報顯得尤為重要。本文立足融資平臺公司的角度運用比較的方法，介紹了政府隱性債務(wù)申報方式，并對目前申報中存在的問題及解決對策等進行研究，一方面提出其優(yōu)化改進方案可供各級政府及平臺公司等進行參考，一方面本文研究的內(nèi)容及結(jié)論對于正確掌握政府隱性債務(wù)規(guī)模，從而達到化解政府隱性債務(wù)的目的也具有理論和實踐上的價值。

關(guān)鍵詞：政府隱性債務(wù);政府隱性債務(wù)的申報;政府隱性債務(wù)本金及利息

一、引言

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，政府隱性債務(wù)也隨之飛速增長，控制政府隱性債務(wù)是當(dāng)務(wù)之急，控制的前提是全面掌握政府隱性債務(wù)規(guī)模，跟蹤其變動情況，資金來源，及償還時間，政府需要監(jiān)測政府隱性債務(wù)，各級平臺公司作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體則需要定期申報政府隱性債務(wù)。本文將從融資平臺公司角度分析政府隱性債務(wù)的申報，提出申報過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出對策，有助于控制并了解政府隱性債務(wù)的實際規(guī)模，從而對化解政府隱性債務(wù)，有著較強的現(xiàn)實意義。

二、政府隱性債務(wù)相關(guān)理論概述

（一）政府隱性債務(wù)概念

政府隱性債務(wù)是指各級政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括：國有企事業(yè)單位等融資平臺公司替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇斦Y金支持償還的債務(wù);政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務(wù)等。

（二）政府隱性債務(wù)的規(guī)模

根據(jù)市場機構(gòu)和國內(nèi)一些學(xué)者對政府隱性債務(wù)的規(guī)模進行估算，認為估算的結(jié)果一般在30至50萬億元之間。

（三）政府隱性債務(wù)的特點及風(fēng)險

由于政府隱性債務(wù)的主要載體是各平臺公司，全國地方融資平臺主要領(lǐng)域遍布工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、房地產(chǎn)等，屬各職能部門管理，又分屬國務(wù)院不同部委，所以其主要特點是隱蔽性、不確定性，具體金額無法準(zhǔn)確計算。而平臺公司化解隱性債務(wù)的資金來源主要是稅收收入或土地出讓金返還，每年收到的相應(yīng)返還收入不足以償付利息，所以政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的作用與影響很大，風(fēng)險甚至超過了顯性債務(wù)，對我國經(jīng)濟的安全性和社會的穩(wěn)定性產(chǎn)生了嚴重的影響。因此，一定要對地方政府的政府隱性債務(wù)進行嚴格的管控。

三、政府隱性債務(wù)的申報的現(xiàn)實意義

（一）網(wǎng)上申報系統(tǒng)名稱

為貫徹落實中共中央國務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）全面摸清隱性債務(wù)底數(shù)，財政部研發(fā)了新的隱性債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)（以下簡稱監(jiān)測系統(tǒng)）。目前各級平臺公司主要在監(jiān)測平臺上申報政府隱性債務(wù)。

（二）申報方式

1.線上申報

自2018年8月31日起，平臺公司每月需在監(jiān)測系統(tǒng)上申報企業(yè)所有債務(wù)情況，項目含公益性項目及非公益性項目。其中財政局認可的公益性項目債務(wù)即可視為政府隱性債務(wù)。截止到2018年8月31日政府隱性債務(wù)及其他債務(wù)金額，在監(jiān)測系統(tǒng)中填報，之后每月在監(jiān)測平臺上正常申報當(dāng)月變動情況。

每月平臺公司申報內(nèi)容包含：債務(wù)本金變動情況，償還資金來源和日期，利息支出金額和日期，記賬日期，債務(wù)對應(yīng)的項目名稱等，并需要上傳相關(guān)合同，回單等憑證。申報日期根據(jù)各級財政部通知，一般當(dāng)月月底前申報當(dāng)月債務(wù)。

具體填報方式，采用增量填報方式。新增債務(wù)在舉借債務(wù)模塊填報，原則上政府隱性債務(wù)不能隨意增加，在填報新增債務(wù)時，如果新增的是項目貸款，需先在建設(shè)項目模塊填報相關(guān)建設(shè)項目信息并審核，然后再在新增舉借債務(wù)模塊填報;新增舉借提款在舉借提款模塊填報，主要針對原有債務(wù)分次提款情況填報;新增還本付息在還本付息模塊填報;存量債務(wù)展期在債務(wù)展期模塊填報;存量債務(wù)借新還舊先在舉借提款或舉借債務(wù)填報模塊中錄入新舉借的債務(wù)，然后在還本付息模塊中錄入舊債的償還情況。對平臺公司而言，以上是最常用的模塊。填報完畢后，還需在對應(yīng)模塊中審核，最后上報。年底根據(jù)財政部要求還需申報資產(chǎn)信息和年度財務(wù)報表。

2.線下申報

自2019年12月起，增加了線下申報，線下申報只針對政府隱性債務(wù)本金變化的申報，當(dāng)本金發(fā)生增減變化時同時需要線下申報。具體流程：先由債務(wù)單位申報，主管部門審核，監(jiān)管部門備案，財政部門匯總，黨委政府批準(zhǔn)。

就平臺公司而言，各類隱性債務(wù)項目本金變化的（一般主要是本金減少），先在監(jiān)測平臺上申報相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)出并打印數(shù)據(jù)，形成紙質(zhì)申報文件，單位領(lǐng)導(dǎo)人在文件上簽字同意后，附上相應(yīng)還款憑證，資金來源的憑證和銀行流水等相關(guān)書面材料，交由主管部門審核。對平臺公司而言，主管部門一般是國資委，國資委審核后，相關(guān)資料提交給區(qū)財政局匯總。

3.線上線下申報的相同之處，都是針對政府隱性債務(wù)進行申報，自增加了線下申報后，線上線下申報相結(jié)合，增加國資委，審計署等部門的參與，更嚴謹，申報途徑更清晰。

（三）申報的意義

政府隱性債務(wù)的申報主要是為了掌握政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模，政府隱性債務(wù)主要承擔(dān)者即各類平臺公司的經(jīng)營狀況，總體債務(wù)水平，債務(wù)到期情況，償還債務(wù)的資金來源，資金成本，以及各類政府隱性債務(wù)用于具體的項目分類，使政府對政府隱性債務(wù)的變動有個動態(tài)的了解，最終目的為了化解政府隱性債務(wù)。

四、從平臺公司角度分析政府隱性債務(wù)申報中的不足之處

（一）沒有強調(diào)利息支出申報

政府隱性債務(wù)的申報原則上只能減少不能增加，如果確有政府隱性債務(wù)需增加的，需先經(jīng)財政局同意，目前政府為了嚴控政府隱性債務(wù)，這種情況基本不允許，即使平臺公司在監(jiān)測平臺上增加了公益性項目債務(wù)，財政局內(nèi)部數(shù)據(jù)系統(tǒng)不會算作政府隱性債務(wù)的增加。

從上述申報中，可以看出無論是線上還是線下申報都強調(diào)債務(wù)本金，對利息部分則弱化處理，線上申報，尚需申報利息支出，但不須申報利息資金來源，線下申報則無須申報利息。就平臺公司而言，政府隱性債務(wù)利息支出負擔(dān)較大，公益性項目債務(wù)利息資金來源也是通過借款方式獲得。所以相關(guān)債務(wù)利息是隱性中的隱性債務(wù)，這部分利息借款也有資金成本，一般來說政府隱性債務(wù)資金成本率較低，都是銀行優(yōu)惠利率，平臺公司利息借款的資金成本率則相對較高，這部分利息成本轉(zhuǎn)嫁到平臺公司身上，增加平臺公司的債務(wù)負擔(dān)和資金壓力。

（二）監(jiān)測系統(tǒng)填報培訓(xùn)較少

監(jiān)測平臺系統(tǒng)不定期進行更新升級，升級后改進或增加部分功能，但是相關(guān)培訓(xùn)沒有及時跟上，就平臺公司而言，對升級后監(jiān)測平臺較為陌生，許多功能模塊不知如何使用和填報，不利于申報。

（三）沒有強調(diào)資金穿透原則

平臺公司資金來源眾多，有從銀行融資獲得，從集團借款，集團往來獲得，土地出讓金返還，稅收返還，借新償舊，借款展期等形式。平臺公司資金劃轉(zhuǎn)頻繁，資金活動如流水，往往不會一一對應(yīng)，平臺公司基于資金使用效率的原則，資金流轉(zhuǎn)較快，最初進來的資金，到最終資金的使用，中間可能轉(zhuǎn)了幾個彎，因此確切定義資金來源較為復(fù)雜。事實上對于平臺公司而言，如果這筆債務(wù)屬于政府隱性債務(wù)范疇的，平臺公司用于償還債務(wù)的資金最終來源基本就是土地出讓金返還，稅收返還，政府撥款等幾種情形，基本不會用自己真正意義上的自有資金償還政府隱性債務(wù)。

（四） 申報時間較為緊張

政府隱性債務(wù)申報時間一般為當(dāng)月月底前申報當(dāng)月債務(wù)，年底還需同時申報當(dāng)月報表。1-11月只需申報當(dāng)月債務(wù)，時間上雖然緊張，但尚能及時申報。但到年底當(dāng)月報表其實是當(dāng)年年報，平臺公司對年報出具時間一般較晚，所以如果在當(dāng)年年底上報平臺公司財務(wù)信息時間較為緊張。

五、從平臺公司角度提出政府隱性債務(wù)申報的解決方式

（一）線上申報系統(tǒng)中建議增加申報利息支出的資金來源

建議增加申報利息支出的資金來源，對于平臺公司而言，政府隱性債務(wù)的利息支出用于政府公益性項目，是資本化的利息，平臺公司不會自己承擔(dān)，甚至有些平臺公司與政府簽訂合作協(xié)議，合作協(xié)議中對相關(guān)政府隱性債務(wù)利息的承擔(dān)也做了明確的規(guī)定，相關(guān)利息是由政府承擔(dān)，所以對于這部分利息其實也應(yīng)該納入政府隱性債務(wù)中。通過對利息情況的掌握，政府對政府隱性債務(wù)的實際規(guī)模會有更全面的掌握。

（二）線下定期組織申報培訓(xùn)活動

建議定期組織申報政府隱性債務(wù)培訓(xùn)活動，對于有政府隱性債務(wù)的單位定期組織培訓(xùn)，有助于政府更了解企業(yè)的實際生產(chǎn)經(jīng)營情況，而平臺公司申報人員則通過相關(guān)學(xué)習(xí)能正確申報數(shù)據(jù)，對政府隱性債務(wù)有更深刻了解，了解相關(guān)政策。

（三）要求申報債務(wù)時重視資金穿透原則

建議財政局要求企業(yè)申報時要提供最終資金來源的證明，比如說資金流水證明要更詳細，更精準(zhǔn)，提供的信息能追溯到源頭，也利于政府約束平臺公司正確使用相關(guān)資金收入，正確化解政府隱性債務(wù)的規(guī)模。

（四）年底申報時間適當(dāng)延長，建議同時申報審計報告

平臺公司年底在為當(dāng)年出具年報做各項準(zhǔn)備，年報初稿的出具一般在次月中上旬，而且年報一般還需經(jīng)會計事務(wù)所的審計才能最終定稿，按照現(xiàn)在的申報由于時間緊張，平臺公司一般先上報概算的報表。概算的報告與最終報表數(shù)據(jù)差距較大。為了政府能全面掌握平臺公司的實際情況，建議同時增加申報審計報告部分。

（五）進行不定期審計檢查

對政府隱形債務(wù)規(guī)模較大的平臺公司，可以進行不定期審計檢查，以便更好了解平臺公司相關(guān)賬務(wù)處理是否規(guī)范，債務(wù)規(guī)模及其變動情況是否正常，是否合規(guī)，及時更正不合規(guī)之處。

六、結(jié)論

本文立足于融資平臺公司角度闡述企業(yè)對政府隱性債務(wù)的認識，介紹目前政府隱性債務(wù)的具體申報方式及相關(guān)機制，比較了當(dāng)前政府隱性債務(wù)申報幾種方式的異同點，介紹了當(dāng)前政府隱性債務(wù)申報過程中發(fā)現(xiàn)的問題，將導(dǎo)致政府隱性債務(wù)實際規(guī)模與上報數(shù)據(jù)不匹配的根源揭示出來。本文針對實務(wù)操作中平臺公司碰到的問題，提出幾種解決方案，有助于相關(guān)利益方對政府隱性債務(wù)的規(guī)模有進一步認識，從而能更好地控制和化解政府隱性債務(wù)。

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作者簡介：

畢靜，上海臨港奉賢經(jīng)濟發(fā)展有限公司。