新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府治理行為創(chuàng)新的政策建議

摘要：自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然大大加快，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也逐漸成為了經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的核心內(nèi)容之一，但地方政府治理作為新興城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑，卻也同樣體現(xiàn)出了不少的問題，并給城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了較大阻礙。基于此，本文對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下的地方政府治理問題進(jìn)行了總結(jié)分析，同時(shí)提出了一些針對性的地方政府治理行為創(chuàng)新建議，希望能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)化的未來持續(xù)發(fā)展提供一定參考。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;地方政府;治理行為

引言：新型城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代社會發(fā)展的重要標(biāo)志，與地方政府治理間存在著十分密切的關(guān)系，其不僅從根本上改變了以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對地方政府治理行為的合理性、有效性提出了更高要求，同時(shí)還能夠倒逼地方政府對自身治理行為進(jìn)行創(chuàng)新，盡快推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，而在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨較大阻礙的情況下，對于地方政府治理行為創(chuàng)新策略的研究自然也是十分必要的。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府治理存在的不足

（一）政府服務(wù)意識薄弱

近年來我國城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得了較為突出的成果，在政府治理模式上也有所創(chuàng)造新，但從整體上來看，仍然是以傳統(tǒng)政府治理模式為主，無論是前期城鎮(zhèn)規(guī)劃還是后期城鎮(zhèn)建設(shè)，基本都需要由地方政府負(fù)責(zé)，民眾很少能夠參與其中，這不僅使城鎮(zhèn)化建設(shè)效率受到了較大限制，同時(shí)也讓很多地方政府形成了一定的“官本位”思想以及“大包大攬”的治理行為習(xí)慣，為公眾服務(wù)的意識較為薄弱。在這樣的思想觀念下，政府往往很難準(zhǔn)確把握公眾需求，一旦城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向與公眾需求相脫離，那么政府就可能會出現(xiàn)“出力不討好”的情況，群眾利益與政府形象也都會因此受損[1]。

（二）價(jià)值取向存在偏差

城鎮(zhèn)化建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)，其在推進(jìn)過程中必然會對生態(tài)環(huán)境造成影響，而如何協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與城鎮(zhèn)建設(shè)間的關(guān)系，則是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所必須要面對的關(guān)鍵問題。對于這方面問題，當(dāng)前部分地方政府雖然提起了一定的重視，但在人類中心主義的生態(tài)價(jià)值觀的長期影響下，其生態(tài)價(jià)值取向卻仍然著較大偏差，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，常常會以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)，有時(shí)甚至?xí)榱硕唐诮?jīng)濟(jì)利益而忽視長期生態(tài)效益。這樣一來，生態(tài)環(huán)境隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)被不斷破壞，而在“發(fā)展”與“可持續(xù)”相割裂的情況下，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)也會逐漸受到破壞后生態(tài)環(huán)境的制約。

（三）土地制度不夠合理

土地作為城鎮(zhèn)建設(shè)的空間載體，目前在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中已經(jīng)受到了地方政府的高度重視，但由于土地制度仍存在著一定不合理之處，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然會受到不小的阻礙。例如在土地產(chǎn)權(quán)方面，《土地管理法》中雖然明確規(guī)定農(nóng)村土地應(yīng)歸農(nóng)村集體所有（部分歸國家所有土地除外），但對于農(nóng)村集體的定義卻比較模糊，并未對農(nóng)村小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等主題進(jìn)行明確區(qū)分，一旦需要占用土地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，那么對土地征用的協(xié)商以及征地補(bǔ)償?shù)姆峙渚蜁媾R很大麻煩，有時(shí)甚至還會因強(qiáng)行征用、征地補(bǔ)償分配不均等問題而導(dǎo)致嚴(yán)重利益糾紛[2]。

（四）城鄉(xiāng)差距不斷拉大

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然對城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)起到較大推動(dòng)作用，但從目前來看，我國的城鄉(xiāng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距卻仍然處于不斷拉大的狀態(tài)，而其原因則是與政府治理行為有著密不可分的關(guān)系。例如在資源方面，由于城市地區(qū)的工作機(jī)會較低、工作待遇較高，在工作環(huán)境上也比較優(yōu)異，因此在政府對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展支持力度不足的情況下，無論是教育資源、人力資源，都逐漸流向城市，而在農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量不足、素質(zhì)偏低的情況下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異自然也會隨之不斷拉大，并給城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來諸多困難。

（五）公共服務(wù)配置不均

政府提供并負(fù)責(zé)建設(shè)的公共服務(wù)雖然具有著非排他性、非競爭性特點(diǎn)，但在客觀因素的限制下，國內(nèi)很多地區(qū)仍然存在著比較明顯的公共服務(wù)配置不均問題。例如在衛(wèi)生醫(yī)療方面，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療資源僅占全國醫(yī)療衛(wèi)生資源總量的兩成左右，但我國農(nóng)村總?cè)丝趨s在9億以上，即便排除非常住人口，其數(shù)量也同樣接近6億，占據(jù)全國人口總數(shù)的41.48%，這一數(shù)據(jù)不僅與城鎮(zhèn)地區(qū)醫(yī)療資源存在較大差距，同時(shí)也無法滿足農(nóng)村居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府治理行為的創(chuàng)新策略

（一）重視服務(wù)型政府建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)離不開社會公眾的大力支持，在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)公眾參與度較低的情況下，地方政府還需盡快轉(zhuǎn)變自身治理理念，堅(jiān)持以人為本原則，盡快將服務(wù)型政府建立起來，同時(shí)以社會公眾利益為視角，對自身治理行為進(jìn)行優(yōu)化、創(chuàng)新[3]。例如在前期的城鎮(zhèn)規(guī)劃階段，地方政府應(yīng)通過民意調(diào)查來切實(shí)了解規(guī)劃區(qū)域城鄉(xiāng)居民的實(shí)際需求，明確不同公眾群體的需求差異情況，同時(shí)在盡可能滿足居民利益需求的前提下，出臺相關(guān)政策來對各方利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府與公眾間的有效互動(dòng)。而在城鎮(zhèn)建設(shè)的執(zhí)行階段，則需要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，對各地方政府部門的土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體工作行為展開全面監(jiān)督，保證各政府部門能夠堅(jiān)決維護(hù)公眾利益，同時(shí)為民服務(wù)作為自身治理行為的核心目標(biāo)

（二）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則

城鎮(zhèn)化建設(shè)作為一項(xiàng)長期性工程，其在發(fā)展過程中必須要以良好的生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)支撐，只有保證生態(tài)環(huán)境的平衡與穩(wěn)定，各項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)工作才能夠持續(xù)、穩(wěn)定的推進(jìn)下去。因此對地方政府來說，要想使城鎮(zhèn)化建設(shè)得到有效推進(jìn)，就必須要在治理過程中堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)效益的角度出發(fā)，對各項(xiàng)城鎮(zhèn)規(guī)劃決策進(jìn)行綜合考量，并將構(gòu)建生態(tài)宜居的城鎮(zhèn)發(fā)展模式構(gòu)建起來，使城鎮(zhèn)建設(shè)能夠與生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。例如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)融入節(jié)能環(huán)保理念，對各類綠色施工技術(shù)、可回收材料、節(jié)能器具、節(jié)能技術(shù)進(jìn)行應(yīng)用，以降低基礎(chǔ)設(shè)施對周邊生態(tài)環(huán)境的污染與破壞，而政府績效考核方面，則需要將空氣質(zhì)量、環(huán)境宜居性、污染物排放量等作為城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的考核指標(biāo)，并根據(jù)考核結(jié)果來對相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲處，以提高政府部門對生態(tài)環(huán)境的重視程度。

（三）加快土地制度改革

為保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行，地方政府還需盡快推進(jìn)當(dāng)前土地制度的改革，構(gòu)建完善的土地產(chǎn)權(quán)體系，并對土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。例如在土地產(chǎn)權(quán)主體的區(qū)分上，應(yīng)重新核查農(nóng)村地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)情況，對存在糾紛的土地產(chǎn)權(quán)糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，并對相關(guān)法律條文做出補(bǔ)充解釋，使土地產(chǎn)權(quán)能夠得到明確。而在土地征用方面，則需要以土地資源集約利用與維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為基礎(chǔ)前提，將政府征用土地的前提條件、標(biāo)準(zhǔn)清晰確定下來，同時(shí)面向農(nóng)村地區(qū)居民展開宣傳，使農(nóng)村居民能夠在征地談判占據(jù)主體地位，保證征地程序、征地行為的合法性[4]。

（四）推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鎮(zhèn)和農(nóng)村作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩大主體，其在城鎮(zhèn)化建設(shè)工程中必須要保持相互配合、相互促進(jìn)的關(guān)系，才能夠使各項(xiàng)建設(shè)工作得到順利、有效落實(shí)，而面對當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平落后、農(nóng)村勞動(dòng)力流失、農(nóng)民收入增長緩慢等一系列城鄉(xiāng)發(fā)展差異問題，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策的推進(jìn)自然也是十分必要的。例如對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，可將通過政策扶持、經(jīng)濟(jì)支持、招商引資來其建設(shè)為小型城鎮(zhèn)，并為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展提供協(xié)作服務(wù)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)間交流，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而對于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面占絕對優(yōu)勢的大型城市，則需要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢來平衡城市布局，使其能夠在全國各地發(fā)揮出良好的經(jīng)濟(jì)、文化等各方面輻射帶動(dòng)作用，通過周邊城市群的構(gòu)建來促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)溝通，縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距[5]。

（五）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

針對農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)資源配置不足問題，地方政府首先應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效對接來為農(nóng)村居民提供更多的公共服務(wù)資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。例如在衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)各農(nóng)村地區(qū)居民的實(shí)際醫(yī)療需求來建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、診所，并通過政策優(yōu)惠來吸引優(yōu)秀醫(yī)療衛(wèi)生人才前往農(nóng)村地區(qū)工作，或是在農(nóng)村地區(qū)建立私人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。而在交通方面，則需要構(gòu)建高效便捷的城鎮(zhèn)道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在完善各級道路網(wǎng)絡(luò)體系的同時(shí)，擴(kuò)大地鐵、輕軌、公交等公共交通的覆蓋范圍，使農(nóng)村地區(qū)的交通運(yùn)輸能夠更加方便。

結(jié)束語：總而言之，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快的背景下，當(dāng)前國內(nèi)地方政府治理雖然體現(xiàn)出了一定的不足，但只要地方政府能夠堅(jiān)持為民服務(wù)與可持續(xù)發(fā)展的治理行為原則，同時(shí)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地制度改革等方面對治理行為加以創(chuàng)新，就必然能夠通過政府治理來為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。

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作者簡介：

陳永峰（1992-），男，漢族，云南宣威人，單位：中共曲靖市委辦公室，中國社會科學(xué)院研究生院政治學(xué)專業(yè)在職人員高級課程研修班學(xué)員。