供銷合作社與政府的關系及規制

賀文利?柳文?王紅業?陳鷺?趙思煜

摘要：供銷合作社是農村社會主義商業的主要形式，在促進商品流通、繁榮城鄉市場、發展農村經濟等方面起到重要作用。在長期為農服務的實踐中，供銷合作社成為具有特定法律地位的組織，其所具備的政府機構背景、社團組織結構、企業經營功能三大屬性決定了其兼具政府、市場和公益三重色彩，因此，政府不能簡單強調與其他社會主體進行公平競爭而放任不管?；诖?，本文將研究供銷合作社與政府的關系，分析供銷合作社所承擔的公共責任，并探討政府怎樣在有“度”的范圍內予以扶助，為促進供銷合作社健康持續發展提供相關的法律規范和政策建議。

關鍵詞：供銷合作社;互助性;政府扶助;公平

一、供銷合作社與政府的關系

（一）供銷合作社是政府扶持的對象

作為黨和政府連接農民群眾的平臺和介質，供銷合作社體現著其獨特的法律地位。其不僅含有為農服務的合作、互助屬性，而且承擔著公共政策職能和引領指導作用，一方面，通過供銷合作社所特有的組織優勢服務農民社員，促進農民在社會地位和經濟地位上的提高;另一方面，該屬性使供銷合作社具有發揮公益性作用的基礎，能有效地在涉農領域實現政府為民服務的期望。在長期的為農服務實踐中，供銷合作社既體現黨和政府的政策導向，又承擔政府委托的公益性服務，既有組織的特點，又履行著管控社有企業的責任，在新時代的背景下，黨和政府積極借助該合作經濟組織的形式推動‘三農’工作，是不可或缺的關鍵手段。因此，在激烈的市場競爭中不能簡單強調與其他社會主體進行平等競爭而放任不管，一方面，供銷合作社過多承擔公共責任，勢必會加大供銷合作社成本的支出，甚至會嚴重影響其經濟利益;另一方面，作為弱者聯合體的合作社本身并不具有競爭優勢。此時的競爭對供銷合作社并不公平。

為充分發揮供銷合作社在當前經濟發展中的特殊作用，有必要通過相關立法和政策來表明國家對供銷合作社發展的鼓勵和支持態度，有的國家甚至將其就對合作社的支持態度在憲法中予以明確。而就我國而言，在具體的促進措施上，可以從財政支持、稅收減免、金融支持及反壟斷豁免等幾個方面來予以推進。

當然，凡事應秉承“過猶不及”的理念，國家對供銷合作社的扶持應該把握一個度，過“度”地干預會使得供銷合作社過于依賴政府支持而忽視自身的市場主體地位，乃至喪失參與市場競爭的動力，其獨立性和特殊性最終也將無法體現。政府對于供銷合作社的扶持應有一個正確的認識，供銷合作社的首要身份是市場主體，然后才是憑借其合作經濟組織形式作為推動‘三農’工作的重要平臺，因此，將政府對供銷合作社的扶持政策納入規范化、法治化軌道是十分必要的;同時，政府應該側重營造供銷合作社發展的良好經營環境，并在充分利用財政稅收等方面政策措施扶持供銷合作社發展的過程中，努力促進政府與供銷合作社發展的互動關系：一方面，政府利用供銷合作社在農村市場中的地位和推動“三農”工作的載體作用，以財政稅收政策和金融支持等引導其自覺地參與政府主導的在農村實施的惠農舉措和推進的公益性服務，從而多渠道推進和落實國家的惠農政策;另一方面，供銷合作社應充分利用國家對合作社發展的激勵和支持政策，更好地拓展為農服務的層次、深度和水平，提升其在農村市場的競爭力和在農民群體中影響力，從而更好地承載國家政策賦予的功能。

此外，基于實質公平原則，國家對供銷合作社的扶持不能一概而論，而應有必要針對各地供銷合作社發展的實際，在扶植政策上應進行差別化對待，在改革上堅持以實際論效用。對合作經濟比較弱的地區，國家應該注重對基層供銷合作社設立和發展的直接幫扶，必要的時候可以依靠行政力量來推動其發展;而在合作經濟較為發達的地區，國家應該側重營造公平競爭的市場環境，搭建為供銷合作社提供信息和技術服務的平臺，引導供銷合作社發展的規?；鸵幏痘?。

（二）供銷合作社是政府落實相關惠農政策的重要平臺

供銷合作社是由農民社員組成的集體所有制的合作經濟組織，為農服務是其最高宗旨。不管是基于其在農村經濟發展中的重要地位和作用，還是黨和國家明確強調其應“堅持為農服務根本宗旨”，“始終把服務‘三農’作為供銷合作社的立身之本、生存之基，把為農服務成效作為衡量工作的首要標準，做到為農、務農、姓農”，都必然使其成為政府落實相關惠農政策的重要平臺。

一方面，供銷合作社具有廣泛群眾基礎和貼近農村經濟發展的優勢，其積極協助各級政府宣傳國家惠農政策，承擔一些政府力所不能及的事務和農業發展規劃項目，能夠有效地觀察落實國家的惠農政策?；诖?，在積極推動供銷合作社改革的過程中，政府對供銷合作社加諸了更多的期待，期望供銷合作社能夠創新農業生產服務方式和手段、在穩步開展農村合作金融服務等方面起到引領作用、在履行為農服務職責的同時推動“三農”工作并取得新成績。事實上，不僅我國的供銷合作社，域外很多國家和地區也充分利用合作社來協助政府推進農業產業政策，例如日本、泰國等

另一方面，供銷合作社所涉及的服務領域和服務對象及其社會定位使其本身就處于弱勢地位，從而需要政府在落實相關惠農政策的過程中予以指導和扶助。作為由農民社員組成的為農服務的合作經濟組織，其在經濟和社會地位上的劣勢地位極易傳遞給供銷合作社，加之供銷合作社業務范圍所涉及的農業生產、農民生活、農產品流通等領域雖在國民經濟中處于非常重要的地位卻屬于弱質產業，這種現狀決定了政府的涉農、惠農政策必然無法繞開供銷合作社，供銷合作社本身就應該屬于政府涉農政策應惠及的對象。通過對供銷合作社的扶持，不僅能有效地彌補其在市場競爭中的不足并增強其在農村市場的競爭力，而且還將因為供銷合作社更優質的服務和更高的經濟效益而獲得在農村社會更大的影響力，同時對于抵抗市場風險、增強自身競爭力等方面也有著極大的改善。

（三）供銷合作社是政府監管的對象

在政府扶持過程中，易誘發一些供銷合作社借此套取國家財政支持，或一些經濟組織假冒或勾結供銷合作社參與其中，乃至魚目混珠，極大地扭曲相關惠農政策的效用。基于供銷合作社各類不規范、不正當乃至違法行為，有必要加強政府對供銷合作社的監管，確保供銷合作社運作的規范有序，具體措施主要體現在以下兩個方面：一是規范供銷合作社的設立。差別于商事企業和絕大部分合作社，在長期為農服務過程中，供銷合作社逐漸形成了具有中國特色的組織和服務體系，具有不同于其他主體的特定法律地位，因此，在供銷合作社的設立條件和程序上理應明確其為農服務的宗旨，避免其與其他商事主體和農民專業合作社混同;二是監管供銷合作社的運營。供銷合作社應該圍繞“為農服務”的宗旨開展經營活動。如果供銷合作社違背該宗旨，不僅應該取消其相關優惠并要求退回或補繳相關款項，而且應該撤銷其供銷合作社身份。

二、促進供銷合作社發展的法律機制構建

供銷合作社為農服務的宗旨、自身組織形式的特點以及所承擔的公共職能，極易使其在激烈的市場競爭中處于弱勢地位。供銷合作社特殊的法律地位決定了政府決不能對其發展袖手旁觀，政府這張無形的手應當加大對供銷合作社的扶助，為供銷合作社發展和壯大保駕護航，具體包括以下幾個方面：

（一）引導供銷合作社依法設立、規范經營

作為一種市場主體，供銷合作社的設立應該有其法律標準，尤其當供銷合作社在我國有其特定的法律地位和政策定位時，其設立條件的設置更應體現其應有的宗旨，在設立條件上，應該參照《農民專業合作社法》關于農民專業合作社設立的條件并附有供銷合作社特有的組織宗旨和成立目的。在規范供銷合作社的經營管理方面，不僅應該通過立法來明確供銷合作社社員的權利義務、內部治理機構等，而且應該加強對違法違規行為的懲戒，尤其要加強對管理者的管理失職和不當行為進行監管和規范，以避免對供銷合作社和社員利益的損害。

（二）通過政策支持供銷合作社發展

政府可以通過專門的財政、稅收、金融等政策來支持供銷合作社的發展，主要包括以下幾個方面：

1、通過財政補貼的方式支持供銷合作社承擔公益性服務

供銷合作社天然的地理優勢和服務內容的特殊性，使其成為連接政府和農民的重要平臺和介質，盡管其也屬于市場主體并需要參與市場競爭，但當其承擔政府交付的政策性任務或提供公益性服務時，因相關任務的完成或服務的提供將增加供銷合作社的成本支出，有必要通過財政補貼的方式來彌補其因此而遭受的損失。

2、通過稅收減免來支持供銷合作社在更大層面、更深層次上為農民社員提供服務

稅收減免是各國激勵合作社發展的重要舉措，我國也不例外。從利用稅收減免來促進供銷合作社發展的實際來說，一方面應該免除供銷合作社的企業所得稅、合作社購置有關生產資料和大型器械等所需支付的增值稅;另一方面，應該對相關組織支持供銷合作社發展的行為或支出免除相關稅負，如為供銷合作社提供擔保和資金幫助的機構、為供銷合作社提供信息服務和社員培訓的培訓機構及對供銷合作社進行公益捐贈的，應給予一定的稅收減免。

3、對于供銷合作社社員分得的利潤應該免交個人所得稅，以激勵農民社員以激勵農民社員和其他主體積極入社、共謀合作社發展。

4、通過信貸政策支持和發展農村合作金融服務來解決資金上的困難

一方面，針對農村發展資金嚴重不足和供銷合作社在深度發展方面存在的資金問題，國家有必要通過加大對涉農領域的信貸支持力度，以貼息貸款、低息貸款等方式減輕社內的利息負擔;另一方面，發展農村合作金融，是解決農民融資難問題的重要途徑，因此，吸引一些在經濟、實力等方面具備一定優勢的供銷合作社發展農村資金互助合作，以此加強供銷合作社為農服務的基礎實力。

5、對合作社的聯合以及部分經營行為進行豁免

隨著改革開放的程度不斷加大，市場競爭越加激烈，不僅有來自國內的競爭者，還有來自別國的競爭者，這將使得合作經濟面臨更大的發展壓力和挑戰。因此，在反壟斷法中給予合作社相應的豁免顯得尤為重要，有助于鼓勵和促進合作社發展、增強抵御市場的競爭力。就豁免的范圍而言，分為總體豁免和有限豁免，對于合作社的“壟斷聯合”實行總體豁免，但在銷售、交易及價格制定等壟斷行為方面實行有限豁免。

（三）加強對供銷合作社管理者和農民社員的教育和培訓

供銷合作社成員大多為農民，他們文化水平低、認知能力較差，對于難度較高的市場經濟知識存在匱乏，在面對市場風險時顯得力不從心;就供銷合作社的管理者而言，知識水平高低不一，在管理合作社的運行以及推動社內經濟發展方面更是能力欠缺，這將極大的阻礙合作社的發展，損害社員的利益。因此，有必要有必要加強對供銷合作社管理者和農民社員的教育和培訓：一方面，針對供銷合作社中農民社員文化水平較低、認知能力差及抗風險能力較弱的問題，有關政府部門應當增強對農民社員的教育和培訓，定期的進行制度普及對市場經典案例進行講解，使得社員能夠增強市場經濟意識，提升自身抵抗風險的能力;另一方面，地方政府應通過各種渠道對供銷合作社的管理者進行管理知識和業務培訓，使他們掌握供銷合作社宗旨、組織原則、內部治理模式、運行機制等，增強其服務意識和經營管理水平。在此來看，政府可利用高等院校、單位組織等主體對供銷合作社的重要管理人員進行有針對、分階段的分批培訓，增強他們對合作社管理的基礎知識和運作的技巧，以此更好的服務于合作社和社員。在增強相關人員認知水平的同時也變相的增強了供銷合作社的軟實力，使其更具與競爭力。

（四）加大合作社文化的宣傳培訓力度

任何文化均根植于一國的歷史和文化的土壤，不同的時代、不同的國情將產生不同的文化，合作社文化也不例外。就我國的合作社文化而言，以人為本的合作社組織、弱勢群體聯合的互助制度、民主管理的社內機制、團結合作的價值取向均體現出供銷合作社的核心文化。其中合作、互助、民主是合作社的重要價值取向，是合作社制度存在和發展的依據和原動力，合作社的社員都應該遵守和踐行這樣的價值目標，并以此作為自身的行為準則，進而實現合作社的最高宗旨。因此，對于合作社文化的宣傳將顯得尤為重要，對于宣傳的措施包括以下幾部分：一方面，可以利用電視、雜志、互聯網等媒體對合作精神和合作社文化進行廣泛宣傳;另一方面可以通過舉辦專門會議、發放宣傳資料、張貼最新政策、開展知識競賽等形式，在全社會營造合作社文化學習氛圍、貫徹有關合作社制度、大力支持合作社發展，讓更多的群眾了解、關心、參與合作社的建設和發展工作。

參考文獻：

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[5]朱月娟、李勇軍：《合作社的基本屬性及其價值》，載《商業時代》2012年第29期。

作者簡介：

賀文利（1998.10-），女，漢，重慶人，本科，嘉興學院+文法學院+法學171+法學專業，研究方向：農村法治。

本文是嘉興學院重點SRT資助項目， 項目編號：CD8517193232