政府投資基金投資形成的企業(yè)股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓是否需要評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易

李秋霞

摘要：政府投資基金作為產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策聯(lián)合創(chuàng)新成果，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮了積極作用。政府投資基金投資形成的企業(yè)股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓是否需要評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易，是實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。本文對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行梳理研讀，與實(shí)務(wù)工作者共同探討。

關(guān)鍵詞：政府投資基金; 股權(quán); 退出; 評(píng)估; 進(jìn)場(chǎng)交易

為了進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，發(fā)揮好財(cái)政資金的杠桿作用，優(yōu)化政府投資方式，促進(jìn)財(cái)政性涉企資金基金化改革，政府投資基金作為產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、金融政策聯(lián)合創(chuàng)新成果應(yīng)運(yùn)而生，成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要政策工具，并且發(fā)揮了積極作用。

基于政府投資基金本身的存續(xù)期、投資協(xié)議約定、投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況等原因，政府投資基金如何合法有效的退出是至關(guān)重要的事項(xiàng)。其中，政府投資基金投資形成的企業(yè)股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓是否需要評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易，長(zhǎng)期以來(lái)備受關(guān)注。

一、政府投資基金概述

政府出資設(shè)立的投資基金，在不同法律法規(guī)中的稱謂和定義略有差異。

財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)）規(guī)定：“本辦法所稱政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。”“本辦法所稱政府出資，是指財(cái)政部門通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等安排的資金。”

發(fā)改委《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財(cái)金規(guī)[2016]2800號(hào)）規(guī)定：“本辦法所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開(kāi)交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金”。“政府出資資金來(lái)源包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、中央和地方各類專項(xiàng)建設(shè)基金及其它財(cái)政性資金。”

《關(guān)于進(jìn)一步明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資創(chuàng)業(yè)投資基金和政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改財(cái)金規(guī)[2019]1638號(hào)）規(guī)定：“本通知所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，是指包含政府出資，主要投資于非公開(kāi)交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。”

上述稱謂和定義雖存在一定的差異，但其共同點(diǎn)也比較統(tǒng)一，即：包含有政府出資、扶持企業(yè)發(fā)展、股權(quán)投資為主。為便于表述，本文統(tǒng)一稱為“政府投資基金”。

根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)規(guī)定，政府投資基金可以采用公司制、合伙制和契約制等組織形式，其對(duì)企業(yè)投資的主要方式是股權(quán)投資。

二、政府投資基金股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否需要評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易

因政府投資基金的資本構(gòu)成中有政府出資，其對(duì)企業(yè)投資形成的股權(quán)是否和常規(guī)的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓一樣進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易，是實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議和探索的焦點(diǎn)之一。

關(guān)于國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易確定為一般性原則。

但依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》制定的《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委 財(cái)政部 證監(jiān)會(huì)令第36號(hào)）第七十八條規(guī)定：“國(guó)有出資的有限合伙企業(yè)不作為國(guó)有股東認(rèn)定，其所持上市公司股份的監(jiān)督管理另行規(guī)定。”根據(jù)上述規(guī)定，有限合伙形式的政府投資基金不適用36號(hào)令的規(guī)定。

依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》制定的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委 財(cái)政部令第32號(hào)）第六十六條規(guī)定：“政府設(shè)立的各類股權(quán)投資基金形成企業(yè)產(chǎn)（股）權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。”

如果32號(hào)令中所稱的“有關(guān)法律法規(guī)”，只理解為嚴(yán)格意義上的法律和法規(guī)，則當(dāng)前有效的法律和法規(guī)中對(duì)政府投資基金因投資形成的股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓是否需要資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易沒(méi)有做出明確具體的要求。

經(jīng)研讀地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，上海、浙江、寧波做出了相對(duì)具體的規(guī)定，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

《上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)投資基金管理辦法》（滬經(jīng)信法（2017）82號(hào)）第十九條規(guī)定：“基金投資形成的股權(quán)或者基金份額，在受讓價(jià)格不低于原出資額情況下，基金可以按約定提前退出。”第二十條規(guī)定：“政府投資基金形成的股權(quán)，投資時(shí)在投資協(xié)議及相關(guān)合同中載明退出條件和退出方式的，可以按照合同約定退出;投資時(shí)未約定退出條件和退出方式的，可以按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估后，以不低于評(píng)估值退出，或者以評(píng)估值為依據(jù)在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)掛牌轉(zhuǎn)讓退出。”

浙江省《政府產(chǎn)業(yè)基金投資退出管理暫行辦法》第六條規(guī)定：“政府產(chǎn)業(yè)基金從存續(xù)期滿的子基金或直投項(xiàng)目中退出，按照章程協(xié)議約定條件實(shí)施退出;存續(xù)期未滿，但已達(dá)到章程協(xié)議約定的預(yù)期目標(biāo)或符合規(guī)定情形的，經(jīng)各方出資人協(xié)商一致并報(bào)基金管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)可適時(shí)提前退出。上下級(jí)政府合作設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)基金，任意一方政府出資人需在存續(xù)期未滿時(shí)退出的，除章程協(xié)議約定外，也可根據(jù)政府產(chǎn)業(yè)基金的績(jī)效考評(píng)結(jié)果實(shí)施提前退出。”第十條規(guī)定：“政府產(chǎn)業(yè)基金退出，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)并按照章程協(xié)議約定的條件、方式辦理退出手續(xù);章程協(xié)議沒(méi)有約定的，原則上應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中采取公開(kāi)掛牌方式辦理退出，并事先應(yīng)聘請(qǐng)具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，作為確定政府產(chǎn)業(yè)基金退出價(jià)格的重要參考依據(jù)。”

《寧波市市級(jí)政府投資基金管理辦法》第三十條規(guī)定：“投資基金從投資項(xiàng)目退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照投資項(xiàng)目章程約定的條件退出;章程中沒(méi)有約定的，應(yīng)聘請(qǐng)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，作為確定投資基金退出價(jià)格的依據(jù)。”

上述三個(gè)辦法的共同點(diǎn)是：有約定的，從約定，可以不進(jìn)行評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易;無(wú)約定的，上海規(guī)定可以進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估或者以評(píng)估值為依據(jù)進(jìn)場(chǎng)交易，浙江和寧波規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，原則上進(jìn)場(chǎng)交易。

筆者注意到：2018年12月6日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中指出：“推動(dòng)政府股權(quán)基金投向種子期、初創(chuàng)期科技企業(yè)。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)可約定按投資本金和同期商業(yè)貸款利息，回購(gòu)政府投資基金所持股權(quán)。”顯然，這樣的約定也是不以資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易為必須。

通過(guò)對(duì)法律法規(guī)和地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件的研讀分析，筆者認(rèn)為：政府投資基金因投資形成的企業(yè)股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，目前法律和行政法規(guī)層面暫未要求資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易為必備程序;如果基金投資方案、投資協(xié)議或章程中對(duì)退出條件、退出方式有具體約定，在協(xié)議不存在法定無(wú)效事由的情況下，可以按照協(xié)議約定的價(jià)格和方式辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜。