普惠金融推動我國農村經濟發展的現狀與對策研究

楊玲莉

摘 要：近年來，我國普惠金融政策措施逐步健全，農村普惠金融穩步發展，但也面臨著農村金融機構營利能力弱、抵押物處置難，以及普惠金融法制體系不夠健全等問題。為了更好地將持續有效的金融服務引入農村地區，促進農村地區經濟金融的協調均衡發展，我國應適當地調整、改善農村普惠金融的發展路徑，幫扶農村金融機構發展、放寬農村土地資產抵押物處置限制、加強農村普惠金融法制體系建設，實現農村普惠金融健康發展。

關鍵詞：中國農村? 普惠金融? 問題? 研究

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A

普惠金融由聯合國于2005年首次提出，因其能有效、便捷地為貧困、低收入人口提供金融服務，因此在脫貧攻堅中發揮著特殊的作用。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出“發展普惠金融”的目標，同時國家出臺了一系列政策措施，助力我國農村普惠金融的快速發展。

1 中國農村普惠金融的發展現狀

1.1 普惠金融政策措施逐步健全

1.1.1 國家出臺政策規定

（1）2015年12月，國務院制定《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，確立了普惠金融發展的戰略規劃，并要求各級地方政府制定具體的實施方案。（2）2016年3月，人民銀行等七部門聯合制定《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，提出了改善農村支付環境，加強農村信用體系建設，重視金融知識培訓等具體措施。（3）2017—2019年國務院《政府工作報告》均提出關于普惠金融方面的政策措施。（4）2020年4月，財政部、稅務總局發布公告宣布，于2019年12月31日執行到期的普惠金融有關稅收優惠政策，實施期限延長至2023年12月31日。

1.1.2 中央財政下撥專項經費

2016年9月，財政部出臺《普惠金融發展專項資金管理辦法》，將原先涉及縣級農村金融機構四個使用方向的資金合并為普惠金融發展專項資金進行管理，建立完善的激勵約束機制，堅持“市場化引導”理念、商業可持續原則，推動普惠金融機構和重點服務對象的可持續發展。2017—2019年中央財政下達普惠金融發展專項資金情況，如表1所示。

按照《普惠金融發展專項資金管理辦法》規定，除PPP項目以獎代補資金之外的三項資金，由中央和地方財政共同分擔，中央對東、中、西部的承擔比例分別為30%、50%和70%;地方財政分擔資金由省、市、縣三級財政按比例分擔，省級財政對東、中、西部的承擔比例應分別占地方財政分擔資金總額的30%、50%和70%以上。2018年，云南省財政廳累計安排下達中央和省級普惠金融發展專項資金17.81億元，撬動縣域金融機構發放涉農貸款592.25億元。同年，廣西財政下達普惠金融發展專項資金3.37億元，支持“三農”和小微企業融資，帶動縣域金融機構發放涉農貸款，貸款增量達79.96億元。

1.2 中國農村普惠金融穩步發展

1.2.1 中國農村普惠金融服務不斷拓展

（1）賬戶和銀行卡使用情況。截至2018年末，農村地區個人銀行結算賬戶數量同比增長8.55%;農村地區銀行卡數量同比增長11.35%。2017—2018年農村地區賬戶和銀行卡使用情況，如表2所示。

（2）生產經營貸款情況。截至2018年末，農戶生產經營貸款余額同比增長7.6%。2017—2018年農戶生產經營貸款情況，如表3所示。

（3）建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款情況。截至2018年末，建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額同比增長20.6%。2017—2018年建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款情況，如表4所示。

1.2.2 中國農村普惠金融設施不斷完善

（1）銀行網點覆蓋鄉鎮情況。截至2018年末，全國銀行網點的鄉鎮覆蓋率，與上年基本持平;其中平均每萬人擁有銀行網點同比增長3.77%;銀行網點鄉鎮覆蓋率達到100%的省份比例，與上年基本持平。2017—2018年銀行網點覆蓋鄉鎮情況，如表5所示。

（2）全國每萬人擁有的ATM和POS機具情況。截至2018年末，我國平均每萬人擁有的ATM機具數同比增長15.2%;平均每萬人擁有的POS機具數同比增長9.07%。2017—2018年全國平均每萬人擁有的ATM和POS機具數情況，如表6所示。

（3）農村地區助農取款服務點情況。截至2018年末，農村地區助農取款服務點覆蓋村級行政區數量同比增長1.24%;農村地區助農取款服務點村級行政區覆蓋率同比增長0.91%;農村地區助農取款服務點村均數同比下降5.78%;農村地區助農取款服務點共辦理支付業務筆數同比增長2.66%，金額同比下降0.91%;農村地區銀行卡助農取款服務人均支付業務筆數同比增長4.35%。2017—2018年農村地區助農取款服務點情況，如表7所示。

1.2.3 中國農村普惠金融質量不斷提升

（1）金融知識和金融行為。截至2018年末，農村地區金融知識得分同比增長3.44%，金融行為平均得分同比增長4.85%。2017—2018年金融知識和金融行為情況，如表8所示。

（2）信用貸款情況。第一，銀行卡卡均授信額度情況。

截至2018年末，銀行卡卡均授信額度同比增長5.66%。2017—2018年銀行卡卡均授信額度情況，如表9所示。

第二，全國中小微企業信用檔案建檔情況。

截至2018年末，全國中小微企業信用檔案建檔數持平;農戶信用檔案建檔數同比增長8.57%。2017—2018年全國中小微企業信用檔案建檔情況，如表10所示。

2 中國農村普惠金融面臨的困難和問題

2.1 農村金融機構營利能力弱

2.1.1 金融機構運營成本高

金融機構設立，需要購置或租賃場地，對場地進行必要的裝修，還要購置運營設備，前期建設成本高。金融機構建成后，還需要投入一定的人力、物力維持其正常運行。

2.1.2 金融機構客戶群體條件差

我國農村地區往往地廣人稀，人口分布較為分散。由于城鄉經濟結構二元化，與城市相比，農村地區普遍存在基礎設施落后、生產方式陳舊、經營方式分散，以及產業發展遇到瓶頸制約、產業結構調整步伐慢、農業技術服務體系不健全等現象，導致農村經濟發展緩慢。同時近年來，隨著城市化與工業化進程的推進，大量的農村人口進城務工，農村地區出現了較為嚴重的“空心化”現象，導致了我國農村金融機構的客戶群體萎縮，生產生活條件相對較差。

2.1.3 金融機構不良貸款率高

由于農業生產受自然條件影響大，存在“靠天吃飯”的現象，加上許多農民普遍受教育程度較低，生產技能水平低下，產品銷售信息閉塞，農業生產“投入產出比”較低甚至虧損，導致無法償還到期貸款。而農村企業以小型、微利的居多，許多農村小微企業經營資金緊缺，借款到期時無力償還。種種原因導致農村金融機構的不良貸款率較高，申請到的中央和地方財政下撥的普惠金融發展專項資金數量有限，許多農村金融機構出現虧損狀態，部分網點甚至因收不抵支而被迫關閉。

2.2 農村土地資產抵押物處置難

2.2.1 國務院相關規定

國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》規定，農村土地資產只能限制與本集體成員交易，不允許與本集體以外的成員交易，即農村土地資產的處置不能出村。顯然受讓人的范圍規定得太窄，大大增加了農村土地資產抵押物的處置難度。

2.2.2 法律相關規定

根據《土地管理法》第62條、63條規定，農村土地資產只能限制與本集體成員交易，且需符合一戶只能擁有一處宅基地的原則。根據《物權法》《擔保法》等法律規定，應當遵循“地隨房走”的基本原則，即宅基地使用權不能與農民住房財產權分開抵押、分開處置。

上述規定造成了農村土地資產抵押物處置難度增大的現象，事實上農村金融機構很難行使處置權，致使農村土地資產可用于貸款抵押政策的實施效果有所降低。

2.3 普惠金融法制體系不夠健全

2.3.1 尚未出臺專門法律

目前，我國現行的金融法律法規數量大、門類多，但還沒有針對農村金融單獨立法，許多法律條文中都沒有對普惠金融作出明確規定，同時存在部分法律條款與現行的普惠金融政策規定不一致，甚至出現互相矛盾的現象。目前，我國尚未出臺普惠金融方面的專門法律，現存的農村普惠金融規范性文件主要是中國人民銀行等部門制定的部門性規章，各級各有關部門主要通過部門規章對農村普惠金融進行管理。

2.3.2 指導文件效力不夠

2015年12月，國務院出臺《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，對普惠金融發展進行規劃。同時，國家部委也出臺了普惠金融方面的政策措施，對普惠金融進行管理。但上述規定均屬于臨時性指導文件，效力不夠，約束力不足，致使普惠金融政策措施不能以法律的形式確定下來，普惠金融監管工作陷入無法可依的困擾，這些都制約了我國農村普惠金融的完善與發展。

3 中國農村普惠金融發展的對策與建議

3.1 幫扶農村金融機構發展

3.1.1 延長實施普惠金融扶持政策

（1）國務院《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，將于2020年到期。建議國務院繼續制定實施新的《普惠金融發展規劃》，加大財政資金的扶持力度，加強普惠金融的監管體系建設，助推普惠金融發展。此外，普惠金融有關稅收優惠政策，將于2023年到期，建議財政部、稅務總局對實施期限繼續予以延長，增強農村金融機構的發展后勁。（2）地方各級政府制定出臺的普惠金融政策規定，以及地方各級財稅部門制定的普惠金融有關稅收優惠政策，建議到期后均繼續予以延期，以保持政策的連續性。

3.1.2 修訂普惠金融專項資金管理辦法

（1）建議財政部適時修訂《普惠金融發展專項資金管理辦法》，擴大政府補貼、獎勵資金的補助范圍，將更多符合普惠金融資金扶持條件的新型金融機構納入專項資金的補助范圍，大大加強各類農村金融機構抵御經營風險的能力。（2）建議地方各級財政部門適時修訂有關普惠金融資金管理辦法，將農村新型金融機構納入補助范圍，促進新型金融機構發展，也為各類農村金融機構的協調發展注入動力與活力。

3.2 放寬農村土地資產抵押物處置限制

3.2.1 修訂國務院相關規定

建議修訂國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》相關規定，在保障農戶基本權利不受損害的前提下，參照商品房交易原則，允許農村土地資產與本集體以外的成員交易，即擴大農村土地資產受讓人的范圍，允許農村土地資產處置時出村。

3.2.2 修訂法律相關規定

（1）建議適時對《土地管理法》部分條款進行修訂，允許農村土地資產與本集體以外的成員交易，使農村土地資產可用于抵押貸款政策的實施效果進一步顯現。（2）建議適時對《物權法》《擔保法》等法律的部分條款進行修訂，不再執行“地隨房走”的原則，經有關部門批準，允許農村宅基地使用權單獨抵押、單獨處置。

3.3 加強農村普惠金融法制體系建設

3.3.1 出臺法律法規

（1）建議盡快制定出臺普惠金融方面的專門法律，規范普惠金融服務權利，明確普惠金融機構義務以及政府部門監管職責，做到農村普惠金融的管制有法可依。（2）在普惠金融屬于立法內容的前提下，對現行有關金融法律法規進行修訂時，建議及時增加普惠金融方面的條款;在部分法律條款與現行的普惠金融政策規定不一致的情況下，建議及時修訂該法律條款。通過出臺法律法規，完善農村普惠金融體系建設，促進農村普惠金融健康、穩定發展。

3.3.2 制定部門規章

建議國家有關部委繼續制定出臺農村普惠金融方面的部門規章，助力農村金融創新發展，以保障農村普惠金融在“三農”工作中繼續發揮獨特的作用。一是加快普惠金融發展步伐，加強金融環境建設，進而解決農民與農村小微企業貸款難的問題。二是大力扶持農村金融機構，增強農村金融機構營利能力。三是推動農村普惠金融持續、快速發展，使農村普惠金融在鄉村振興戰略、脫貧攻堅中發揮更加重要的作用。

參考文獻

中國人民銀行金融消費權益保護局.2017 年中國普惠金融指標分析報告[EB/OL].http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3602384/index.html， 2018-08-13.

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