判定行政機關是否依法履職的分析

李云婷?王樹文

摘要：本文通過分析湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮政府不依法履行職責行政公益訴訟案（檢例第63號）歸納并整理爭議焦點，進而探討了托市鎮政府作為鄉一級行政機關是否具有環境保護的職責;托市鎮政府采取的整改措施是否符合依法履行職責的標準。究其原因是由于行政公益訴訟內容設置的不完備，司法實務對行政不作為的審查缺乏統一標準。因此提出了增加檢察建議的配套法律規定來彌補檢察建議在實踐中的困境，建議檢察機關在認定是否依法履職層面適用統一標準，從而促進環境行政公益訴訟更好的發展，進而更好的保護鄉村環境和社會公共利益。

關鍵詞：環境行政公益訴訟;農村污染;作為義務;復合基準

一、基本案情介紹

2005年4月，湖北省天門市拖市鎮人民政府違反土地管理法，未辦理農用地轉為建設用地相關手續，也未開展環境影響評價，與天門市拖市鎮拖市村村民委員會簽訂《關于垃圾場征用土地的協議》，用于拖市鎮區生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場在運行過程中，對周邊環境造成了嚴重污染。2017年2月，天門市人民檢察院發現垃圾填埋場在運行過程中存在對周邊環境造成嚴重污染、損害了公益的行為，決定立案審查。檢察建議書發出后， 3月22日拖市鎮政府針對檢察建議書作出書面回復稱：其已將該垃圾填埋場的垃圾清運至天門市垃圾處理場進行集中處理，并投入資金、落實專人對垃圾場周圍進行了清理、消毒，運送土壤進行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設立了禁止傾倒垃圾的警示牌。4月12日，天門市人民檢察院對拖市鎮政府的整改情況進行跟進調查時發現，拖市鎮政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場仍然嚴重影響當地居民的健康和生態安全，認定拖市鎮政府采取有限整改措施后，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續。2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟。1

二、托市鎮政府是否依法履職存在爭議

本案中，托市鎮政府在收到天門市檢察院發出的檢察建議后做出書面回復，并將該垃圾填埋場的垃圾清運處理，對周圍進行消毒、清理，對坑部采取了土壤回填，并設立禁倒垃圾警示牌。按照法律規定托市鎮政府確實履行職責，并在規定時間回復了檢察院，只是在檢察建議程序之后，檢察機關跟進調查中發現了鎮政府沒有整改到位。最后才又提起了環境行政公益訴訟。由此看來，判斷市鎮政府是否依法履職是提起訴訟的前置程序中的一環，檢察建議的提出應該是實質性的，是要有成效的。如果檢察建議提出后，如托市鎮政府般口頭回復并口頭整改，能否判斷其已經依法履職呢？檢察機關若無后續跟進調查，那么環境行政公益訴訟訴前程序就成了“空架子，虛招子”。檢察建議對政府機構或者污染企業，就沒有達到法律監管的作用，表現出的強制力也是微乎其微，對保護環境起到的效果亦如隔靴搔癢。由于法律并沒有明確規定檢察機關在檢察建議發出后，行政機關回應后的跟進調查義務，導致了在環境行政公益訴訟中，如何判斷行政機關是否履職，標準是什么，要不要跟進的問題，都非常的模糊，從而在司法實踐中出現了檢察機關和行政機關的爭議。

三、托市鎮政府依法履職判定存疑原因分析

討論這一點的前提是托市鎮政府有職可履，如果托市鎮政府沒有環保職責，這一點也就失去了討論的意義，由于本案的最終判決結果是認定托市鎮政府有旅行環境保護的職責，所以，接下來筆者將在市鎮政府有履職義務的前提下，分析為何在認定鎮政府是否依法履職的問題上存在爭議的原因。

（一）鎮政府職責內容模糊不清

一般認為，環境法律、法規和規章構成了判斷行政機關作為義務來源的主要依據，規范性法律文件、“三定”方案、權責清單等構成判斷的重要參考。2鎮政府的法律職責在法律上、法規、規章上沒有明確依據，這一點也是判斷鎮政府是否依法履職的關鍵，是源頭性要素，若缺少辦案依據，檢察機關的判定則猶如無源之水，無本之木。

（二）作為義務是否存在履行可能

在本案中，天門市檢察機關在適用原則性規定認定鎮政府有作為義務后，缺少了對托市鎮政府履行可能的判斷，認為鎮政府有能力履行，鎮政府也沒有以履職不能的阻卻性事由進行答辯。事實上我國鄉鎮一級政府的職、能分割，權、責不符問題嚴重。由于我國環保政策法律的滯后性，地方政府特別是鄉鎮政府部門對環境保護的性質、地位和作用認識不足，縣政府對鄉鎮政府在環保工作中發揮的作用重視程度不到位，導致了鄉鎮政府的環保職責不明確，資源配置不合理，鄉鎮政府環保發展嚴重滯后。我國基層單位財力緊張，鄉鎮政府的工作人員數量較少，特別是高素質的專業技術人才，很多在職人員往往年紀較大，文化水平較低，環保意識較為薄弱。另一方面，鄉鎮政府的資金不足，缺少穩定的經費投入和財政支持。本案最終結果是，托市鎮政府組織清運原垃圾填埋場覆土下的各類垃圾1000余立方并進行了無害處理。并于2018年4月在垃圾填埋場原址上新建污水處理廠一座，設計產能日處理污水500噸。結果雖令各方滿意，可是在此之前以托市鎮政府這樣的大多數鄉鎮政府的人力物力財力能力是很難直接勝任這樣的工作的，但與此同時他們又被認為是有環保職責的，缺少了對托市鎮政府履行可能性的判斷，邏輯上難以理解。

（三）認定標準缺失，程序履職與實質履職分割

在學術界，行政機關是否全面履行作為義務的判斷基準包括，行為基準、結果基準和復合基準。如果采用了行為基準作為行政機關依法履職的標準，那么檢察建議書發出后，拖市鎮政府針對檢察建議書作出了書面回復，符合《最高檢關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的書面回復要求，此外托市鎮政府也已將該垃圾填埋場的垃圾清運至天門市垃圾處理場進行集中處理，并投入資金、落實專人對垃圾場周圍進行了清理、消毒，運送土壤進行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設立了禁止傾倒垃圾的警示牌。如果僅以行為基準進行判斷，托市鎮政府采取了采取多種行政作為的可能性，可判斷其鎮政府依法履職。

如果判定行政機關是否依法履職采用結果基準，那么在本案中，鎮政府接到市檢察院的檢察建議后，做出書面回復并做出多種整改措施。但是天門市檢察院隨后對托市鎮政府的整改情況做了跟進調查，發現拖市鎮政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場表層覆土很淺，覆土下仍有大量垃圾。水樣檢測結果表明，拖市鎮垃圾填埋場周邊水質顯示出典型的垃圾滲濾液污染特性，嚴重影響當地居民的健康和生態安全，并提起訴訟。天門市檢察院以結果基準判斷，故拖市鎮政府存在著未全面依法履職的違法行為，可見檢察機關強調“實質履職” 即審查判斷托市鎮政府作為的最終結果是否實質性地維護了鄉鎮周邊的環境公共利益。鎮政府即便窮盡了所有行政作為行為，卻仍未能帶來環境公共利益實質性好轉，即判斷托市鎮政府未完全履行作為義務。以復合基準判斷來看，托市鎮政府雖然克服困難做出了許多環境保護和監管措施，并仍未帶來托市鎮環境公共利益的實質好轉，該垃圾填埋場仍存在潛在污染風險，所不能視為被告依法全面履行了作為義務，認為其應當繼續履行整治義務。

四、引發的思考及建議

（一）明確基層鄉鎮政府的環境保護監管職責

新環保法的出臺實質上是加強了政府的環保職責，體現了立法者對環保法功能與定位認識的提升。但是 這些法律規定只是確立了政府環境職責的初步框架，強化政府環境職責尤其是鄉鎮基層政府的力度依然較弱。3要建立較為明確的、合理的政府間職責分工體系，首先應由全國人大或其常委會以法律的形式規定各級政府， 其次，設區市以上的地方人大或其常委會、人民政府，可以根據《立法法》規定的權限，就環保問題制定地方性法規或地方政府規章，明確本級與下級政府的環保職責。通過立法或者司法解釋的形式，把環境保護監管職責進行清晰的立定和劃分，環境保護監管事項分配到各個層級的政府部門，此舉能夠使不同層級政府專注于自己的職責，提高環保監管專業水平和效率。

（二）設置鄉鎮環保部門

法律不是萬能的，它不能涵蓋生活的方方面面，盡管我們會發現一些法律層面的不足，但我們也不能將所有問題都套進法律的“牢籠”，不能每次發現不足和漏洞就從法律上找原因。4我們也可以從行政執法機關內部體制著手，由不同的方面來促進行政執法機關積極作為。首先通過確定鄉鎮環保部門權利屬性賦予鄉鎮環保主管部門設置、執行、管理的權利，讓基層政府部門（鄉鎮政府環保部門）只對上級環保部門（縣級環保部門—環保局）負責，縣環保局可以對鄉鎮環保部門進行人事任免、劃撥資金等職能，還可以對鄉鎮部門的執法違法或不作為直接處罰。簡政放權，厘清縣、鄉鎮、村的權責關系以及鄉鎮和社會組織的關系。5通過這樣的單獨管理，可以使鄉鎮環保部門適當脫離鎮政府的管理，擺脫其干擾和影響，從而更專注的行使環境保護管理職責。鄉鎮環保部門在人員資金等政府投入是有限的情況下，這樣給鄉鎮環保部門一個定位。繼續推進機構改革，增加人員編制，加強鄉鎮環保部門的硬件設施建設，加大對基層環保部門的財政投入力度，保證人員經費和業務經費，能夠讓鄉鎮環保部門有責任也有能力的發揮出作用。

（三）判斷“不依法履行職責”應選擇復合基準

有學者認為，“結果標準并不契合環境公益訴訟制度設計的價值目標，從生態環境與資源保護的自然規則而言，也對行政機關提出了過于嚴苛的要求。12具體的判定標準應該是，檢察機關在判斷行政機關是否依法履職的過程中，首先要判斷行政機關是否實質性地維護了環境公共利益，如果沒有，再認真審查行政機關是否窮盡了所有行政作為行為，是否是因為履行不能才導致了環境問題繼續存在，如是，經過綜合考慮就應當判定行政機關依法履職了。采用這樣的復合基準，既契合了公益訴訟目的的實現，也關注了自然、社會等不確定變量，消除了行政機關負擔過重的弊端，有利于行政機關積極主動的依法履行職責，實現環境利益的有效保護。

五、結語

全國環境污染糾紛尤其是鄉鎮垃圾污染問題愈演愈烈，天門市人民檢察院訴拖市鎮政府不履行職責案（高檢63號）并非個案，本案看似是簡單的環境監管不法作為的問題，實際上出現了方方面面的爭議和缺陷，因此解決農村環境污染問題和鄉鎮政府環境保護監管問題，不能只靠單一的司法手段救濟。訴前程序，職責審查，審判監督的每一個方面都要不斷地完善。農村環境問題的解決必定依賴鄉鎮政府的監管，要逐步明確鄉鎮政府的環保職責，完善相關的環保法配套機制來發揮鄉鎮政府的主體作用：司法機關應綜合考慮實際情況，選擇復合基準判斷行政機關是否依法履行職責。從而實現保護農村生態環境利益和維護社會公共利益的最終目的。

注釋：

1、https：//www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202003/t20200305_455868.shtml. 最高人民檢察院2020年3月5日發布《第十六批指導性案例》2020年5月20日訪問.

2、王清軍.環境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準[J].清華法學，2020，14（02）：129-142.

3 陳應珍.新環保法中的政府環境職責省思[J].重慶理工大學學報（社會科學），2017，31（11）：90-97.

4、侯志陽.強化中的弱勢：“放管服”改革背景下鄉鎮政府公共服務履職的個案考察[J].中國行政管理，2019（05）：46-51.