司法改革之法院去行政化

陳穎

【摘 要】文章對(duì)司法改革中法院去行政化問題進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】司法改革;去行政化

所謂法院的行政化，是指法院的體制及其運(yùn)作機(jī)制是按照與行政機(jī)關(guān)基本相同的模式予以構(gòu)建和運(yùn)行的。地方化和行政化一直是影響法院獨(dú)立行使審判權(quán)的重要因素。十八屆三中全會(huì)決定，對(duì)法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了總體要求。《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》圍繞建立具有中國特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系這一關(guān)鍵目標(biāo)，針對(duì)8個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了45項(xiàng)改革舉措。

一、法院行政化的源與流

在中國古代，司法是行政的一個(gè)特殊組成部分，行政兼理司法的傳統(tǒng)理念，自先秦時(shí)期以至清末，國家統(tǒng)治者都集行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)于一身，司法與行政之間沒有明確的界限。“官本位”、“權(quán)本位”思想，等級(jí)觀念、尊卑觀念等在人們心中根深蒂固。

當(dāng)前，我國人民法院辦案實(shí)行審核、審批制度、重大復(fù)雜案件須經(jīng)過審判委員會(huì)討論決定，因此辦案人員既無太大的權(quán)力，又無太多的責(zé)任。我國當(dāng)前司法領(lǐng)域中的根本問題是司法不獨(dú)立、司法機(jī)關(guān)在人事和財(cái)政經(jīng)費(fèi)上均受制于地方黨委和政府，因而司法機(jī)關(guān)辦案很容易受到地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干涉和影響。法官個(gè)人缺乏職業(yè)上的保障及人格上的獨(dú)立，必定使其難以抵御各種領(lǐng)導(dǎo)人的行政性指令和“監(jiān)督”。

二、法院去行政化的必要與路徑

司法行政化對(duì)司法公正的危害已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，法院獨(dú)立審判職能受到影響，法官的地位作用沒有得到很好發(fā)揮，法官的中立角色被稀釋，法律的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。法院去行政化也應(yīng)圍繞審判活動(dòng)的獨(dú)立來展開。

（一）財(cái)務(wù)獨(dú)立。地方各級(jí)人民法院的財(cái)政供給來自于該行政區(qū)域地方財(cái)政，法院人員的工資、福利、法院基礎(chǔ)建設(shè)都需要地方財(cái)政撥款予以解決。要解決我國法院行政化問題，就必須建立一種恰當(dāng)?shù)闹贫葯C(jī)制切斷資源供給部門對(duì)法院的控制和影響，使法院從根本上擺脫對(duì)行政機(jī)關(guān)的依附關(guān)系。十八屆三中全會(huì)對(duì)法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了總體要求：“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”

（二）任職獨(dú)立。現(xiàn)有體制下，法院領(lǐng)導(dǎo)是由當(dāng)?shù)攸h委提名、人大任命，是經(jīng)組織考察通過的，法院領(lǐng)導(dǎo)的這種產(chǎn)生方式，決定了法院與地方部門之間必然有著千絲萬縷的聯(lián)系。考慮中國國情及實(shí)際的可行性，可以將法院領(lǐng)導(dǎo)及法官的任命提升到上級(jí)的人大來管。配合省以下法院人事統(tǒng)管改革，推動(dòng)在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。在法院內(nèi)部，法院的理性結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種扁平化的結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，內(nèi)部取消各機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，法官之間不存在上下級(jí)的分別，每個(gè)法官都是獨(dú)立的，只對(duì)法律和良心負(fù)責(zé)。

（三）審判獨(dú)立。司法的現(xiàn)代化離不開高度職業(yè)化的法律家群體的支撐。著名法學(xué)家孫笑俠在《法律家的技能與理論》中談到，“法的形成和適用是一種藝術(shù)，這種法的藝術(shù)表現(xiàn)為何種式樣，取決于誰是藝術(shù)家。”正因?yàn)檫@個(gè)道理，法治國家才要求受過嚴(yán)格訓(xùn)練的人士來充任法官。尊重法官的獨(dú)立審判地位，建立以法官審判活動(dòng)為中心的體制是法院去行政化改革的重要方向。最高法院《四五改革綱要》提出，建立法官員額制，對(duì)法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。

三、法院行政化與去行政化的互動(dòng)平衡

建立一套科學(xué)合理的審判工作管理體系，必將會(huì)達(dá)到提高審判質(zhì)量與效率，確保司法公正的目標(biāo)。

（一）厘清法院與受制組織的關(guān)系。調(diào)整政治與司法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政治影響的程序化和合理化，堅(jiān)持政治權(quán)力不干涉?zhèn)€案處理、司法權(quán)力不干預(yù)政治決策的基本原則，承認(rèn)政治權(quán)力對(duì)司法的間接影響，并通過完善的程序限定之。最高法院《四五改革綱要》就建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度作出了安排，既可遏制司法行政化的加深，又可以擺脫或限制地方保護(hù)主義對(duì)司法獨(dú)立的不良影響，其對(duì)司法改革整體推進(jìn)的意義實(shí)在不容低估。從內(nèi)部系統(tǒng)的構(gòu)建上看，上下級(jí)法院之間，僅僅是審級(jí)的關(guān)系，不存在級(jí)別的差異。上級(jí)法院只能依照上訴程序?qū)ι显V案件行使管轄權(quán)，而不能在下級(jí)法院審理案件過程中對(duì)下級(jí)法院的審判工作進(jìn)行干涉和影響。從而保證各級(jí)法院作出的審判結(jié)果，確保法官都是基于自身的法律知識(shí)對(duì)案件作出的獨(dú)立的判決。

（二）法院內(nèi)部行政事務(wù)圍繞審判事務(wù)展開。蘇力教授認(rèn)為：“中國法院行政化的問題出在法院系統(tǒng)內(nèi)部的這兩套分別用來處理兩類不同問題的制度上——即為履行國家賦予的審判職能之實(shí)現(xiàn)而不可缺少的法院內(nèi)部行政管理制度——在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了職能的交錯(cuò)與混合。”法院作為行使國家審判權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，其活動(dòng)包括兩大類：一類是直接審判案件的活動(dòng)，另一類則是為確保這些審判活動(dòng)的正常運(yùn)行而從事的管理活動(dòng)。行政事務(wù)是為審判服務(wù)，而不是審判程序的行政化。在法院保留必要的行政人員是必要的，可以提高法院的行政效率，但是一定要分清楚主次，以審判為主，行政是為了更高效率的審判服務(wù)。在法院內(nèi)部設(shè)立司法政務(wù)人員負(fù)責(zé)審判庭具體行政事務(wù)的執(zhí)行，如財(cái)務(wù)、裝備、司法統(tǒng)計(jì)、信息宣傳、稿件撰寫、調(diào)研任務(wù)以及一些外聯(lián)活動(dòng)，使行政事務(wù)性工作最大程序地依附于審判活動(dòng)，圍繞審判中心展開，使法官從行政事務(wù)中解放出來，專一地從事審判活動(dòng)，提高審判活動(dòng)的質(zhì)量與效率。

（三）實(shí)現(xiàn)行政人員與審判人員的分類管理。最高法院《四五改革綱要》提出，推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實(shí)行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補(bǔ)機(jī)制，減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)。從自身的運(yùn)行模式上看，將現(xiàn)在的法院金字塔結(jié)構(gòu)的審判權(quán)運(yùn)行模式變更為一種平層結(jié)構(gòu)的運(yùn)行械，真正凸顯審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的獨(dú)立機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立。改革的辦法是“庭長”只有行政管理權(quán)，沒有審判權(quán)。

（四）建立權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)呢?zé)任承擔(dān)機(jī)制。任何無責(zé)任對(duì)應(yīng)的法定權(quán)力，在規(guī)則上即具有剩余性和非理性，它所帶來的只能是權(quán)力的放任。因此，責(zé)任的制約程度必須與審判權(quán)的大小相當(dāng)。同時(shí)要保證法官獲得充分的陳述和申請(qǐng)復(fù)議機(jī)會(huì)，從而對(duì)法官的監(jiān)督能在一種客觀、公正的機(jī)制保障基礎(chǔ)上進(jìn)行。

“去地方化”和“去行政化”的變革，意味著法院在轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下的重新定位、重新出發(fā)。作為社會(huì)矛盾糾紛的解決者、社會(huì)、公平正義的最后一道防線、社會(huì)秩序的穩(wěn)定者，它尤其需要打破固有的利益藩籬，從權(quán)力利益糾葛中獨(dú)立出來。因?yàn)椋粋€(gè)社會(huì)，要使規(guī)則能夠很好地實(shí)行，必然需要一個(gè)獨(dú)立的、公正的司法機(jī)構(gòu)。

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