“小產權房”的法律問題分析

徐勇

【摘 要】從“小產權房”的概念著手，分析了“小產權房”的種類與性質，產生的原因，以及城市居民購買農村住宅行為的法律效力問題。

【關鍵詞】“小產權房”;法律效力

一、“小產權房”的概念

“小產權房”是相對于商品房的“大產權房”而言的。 從法律層面看，“小產權房”并不是一個規范的法律概念，我國現行法律法規并沒有所謂“小產權”的定義，事實上，“產權”也沒有大小之分。所謂的“小產權房”，是在中國特定的歷史時期，隨著經濟體制改革進一步深化，城市化進程的加快，而產生的一種特定的房屋類型，被人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。

2007年建設部發布的《購買新建商品房風險提示》中，首次在官方文件中采用“小產權”的稱謂。

《城市房地產管理法》規定，縣級以上人民政府房產管理部門是房屋產權登記行機關。合法的房屋權屬證明，是縣級以上人民政府房產管理部門頒發的《房屋所有權證》。而所謂的“小產權房”，由于沒有辦理城市房地產開發建設用地手續，無法取得城市房產管理部門頒發的《房屋所有權證》，僅由鄉政府或者村委會發給一紙證明文件的形式證明，甚至根本沒有權屬證明。稱之為“小產權”，是將國家頒發的城市房屋所有權視為“大產權”并與之對應的。根據上述特點，可將“小產權房”定義為：農民集體所有的土地上建設的，面向本集體組織之外的不特定人員進行銷售的，未經國家房屋管理登記，且未取得房管部門發放的《房屋所有權證》的房屋。

二、“小產權房”產生的原因

（一）、快速城市化發展提供了“小產權房”的土壤

1、城市商品房價格持續高漲

自2000年以來，我國城市房地產市場進行繁榮周期，城市房地產市場供銷兩旺。部分中心城市的商品房價格，已漲到大多數城市居民難以承受的程度。“小產權房”應運而生。

2、“小產權房”因價格低廉而市場需求巨大

城市商品房價格持續高漲導致對低價住房的客觀需求大量增加，雖然國家通過抵制商品房價格上漲和加大經濟適用住房的供給等手段調節房屋供求關系，但在當前制度框架下，顯然無法有效解決商品房價格高漲與低價住房供應不足的矛盾。因此，尋找利益結合部就成為“小產權房”買受人、建設者、農村集體組織的共同追求。

據統計，土地價格基本占到商品房價格樓面地價的50%-70%。由于“小產權房”利用農村集體所有的土地進行建設，沒有向農村集體組織支付征用土地的征地費用、青苗補償費、安置補償費等，也未向國家支付土地出讓金和各項交易稅費，土地成本大幅降低，“小產權房”價格一般僅為當地商品房的25%-30%，極大的吸引了買家，使他們甘冒法律與政策的風險也不惜！1

3、農村集體經濟組織和村民的利益沖動

隨著城市化發展，“城中村”改造、城鄉統籌改革等，城市規劃區范圍和建成區范圍不斷擴大，城市周邊及城中村和農民集體所有的土地最終必定要被征收為國有。由于現行征收制度在客觀上將土地市場分為一級市場和二級市場，農村集體組織在土地征收過程中（一級市場）很難實實在在享有到土地的實際價值和實際利益。在利益驅動下，農村集體組織和農民必然選擇建設“小產權房”來獲得收益。有學者指出：如果不開發房屋，土地一旦被政府征收，那么土地的大部分利潤將被政府拿走。事實上，在大城市效邊，已很難維持單純的農業生產，建房出售、出租在經濟利益上更為合算。

（二）、房屋登記制度的欠缺造就了“小產權”的方便

1、城市房屋權屬登記的歷史依據

2008年7月1日《房屋登記辦法》施行前，我國對于房屋權屬登記實行的是城市房屋權屬登記和農村房屋權屬登記分離的管理制度。《城市房地產管理法》第61條第2款規定“在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產管理部門核實并頒發房屋所有權證書”。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止及有關的地上建筑物、其他附著物的登記，由政府土地管理部門、房產管理部門依照法律和國務院的有關規定辦理。

此外，1998年1月1日施行的《城市房屋權屬登記管理辦法》、1995年6月1日施行的《城市房屋租賃管理辦法》、1997年6月1日施行的《城市房地產抵押管理辦法》等部門規章，涉及了城市房屋權屬登記、房屋租賃、房產抵押等領域，形成了較為完整的城市房地產管理體系。

2、農村房屋權屬登記的歷史依據

我國現行法律規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民在依法申請宅基地后經過必要的批準程序，即可建造農村居民住宅。現實中，由于城鄉分割管理的狀態，對于農村房屋權屬登記的管理和立法長期以來一直處于缺失狀態。

3、《房屋登記辦法》實現了城鄉房屋登記制度的并軌

2008年1月22日，原建設部發布了《房屋登記辦法》，該辦法規定其上位法依據為《物權法》、《城市房地產管理法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規，《登記登記辦法》于2008年7月1日起施行，該《辦法》的頒布施行標志著此前城鄉分割管理的房屋權屬登記實現了登記辦法、登記機構的統一。

三、城市居民購買農村住宅行為無效

1、農村集體土地不得出讓、轉讓或出租用于非農建設

從20世紀50年代開始，我國逐步建立了高度集中的計劃經濟體制，在戶口遷移、糧食供應、就業安排、福利保障等方面嚴格區分農業人口和非農業人口，城鄉分割涇渭分明。1958年1月9日施行了《戶口登記條例》，嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，城鄉分割的“二元管理”體制從此確立。

在隨后的立法過程中，逐步形成了城鄉二元的土地管理制度。《憲法》規定，城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。并在法律層面上嚴格限制了作為所有權主體的農民集體出讓或轉讓本集體所有的建設用地使用權。

2、農村宅基地不得單獨轉讓

最高人民法院在1984年8月頒布的《關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中指出“人民法院處理公民之間宅基地使用權的案件，應根據土地歸國家或集體所有，一律不準出租、轉讓和買賣的原則”。《土地管理法》第62條第4款規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基的，不予批準”。

3、城市居民不得購買農村住宅

國務院辦公廳1999年5月6日頒布了《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確指出“農村的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中進一步強調“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。《憲法》、《土地管理法》均明確規定了農村宅基地的所有權屬于農民集體所有，只能通過出售或出租房屋的形式來轉移對宅基地的占有。由于宅基地有福利性質，只有具備同一集體經濟組織成員資格，才具有購買同一集體經濟組織其他村民的房屋的資格。因此城市居民在現行法律制度下不得購買農村房屋。

注釋：

1 劉子平.城鎮居民購買“小產權房”的法律效力認定基準[EB/OL].佛山法院網http：//www.fszjfy.gov.cn/program/atricle.jsp.