公共安全事件的組織管理分析

謝澍

【摘 要】我國目前處于社會轉型期，經濟、社會、文化等各方面都發生了深刻的變化，公共安全事件以不同的方式頻繁發生，是社會發展進入快速發展時期的必然性事件。戴維？伊斯頓的政治系統理論提供的很好的分析工具，本文從政治系統中要求的輸入角度對公共安全事件的組織管理進行分析。

【關鍵詞】政府組織;非政府組織;政治系統理論;需求的輸入

隨著國民經濟的發展、生產規模的擴大和社會財富的增加，各種災害造成的損失也逐年上升。研究表明，人均GDP在1000—3000美元之間時，是各種公共安全事件的高發期。這個時期，經濟進入快速發展的階段，新舊觀念相互碰撞，社會結構發生變動，社會不穩定因素增加，容易發生波及范圍廣、破壞程度大的公共安全事件。一旦發生公共危機事件，不僅民眾的生命財產遭受的損失難以挽回，而且會動搖民眾對社會與政府的信任。由此看來，對公共安全事件進行分析尤為重要，戴維？伊斯頓的政治系統理論為公共安全事件的分析提供了工具，本文將從政治系統理論理論輸入的角度展開。

目前，中國正進入“風險社會”。具體表現為：公共安全事故總量居高不下，屢屢發生;地震等自然災害頻繁發生且危害嚴重;火災等人禍直接威脅著人民的生命財產安全;食品安全問題使人們的生命和健康受到嚴重威脅;社會治安事件向動態化、組織化、職業化和智能化的趨勢發展，形勢嚴峻。

一、公共安全事件管理的政治系統理論分析

在伊斯頓的政治系統理論中，政治過程是持續不斷且相互關聯的一連串行為。政治系統猶如一個巨大而永恒的轉換器，需求和支持在環境中得以形成，經過轉換器的處理、整合生成輸出，輸出會再次影響成員向系統表達需求和支持，并再次進入系統。

在政治系統的輸入方面，一方面，政府對公共安全事件的管理是其職能所在，另一方面，公民在生產生活的過程中要求政府必須對公共安全事件加強預防，進行管理。非人為性公共安全事件，如地震、禽流感的發生，嚴重威脅人民的生命財產安全，政府有義務在公民安全受到威脅的時候挺身而出;公民為了維護自身利益向政府提出需求，要求政府采取措施來保障自身利益;政府為了贏得更多的支持，在壓力中主動出臺各種政策，保障公民的公共安全。人為性公共安全事件的發生大多與利益沖突有關。譬如為了追求利益的最大化，食品生產企業使用劣質原料和違法添加劑，食品安全問題嚴重威脅人們群眾的生命健康安全;為了降低投資運營成本，企業與安全生產相配套的設施缺失，導致煤礦事故、廠房火災、油罐爆炸等公共安全事故頻繁發生，使員工及附近居民的生命財產遭受損失;一些涉及群眾利益的問題，例如房屋拆遷、耕地征用再分配等問題不能及時得到妥善解決，便容易引發群體性治安事件。群眾產生維護自身安全、利益的需求，并通過各種途徑向政府表達意愿，要求政府有所為。

在政治系統的輸出方面，政府作為政治輸出的主體，一方面接收到的群眾的公共安全要求是有限的，并且真正能進入決策者視野的只是其中一部分，很多合理的要求被擱置或者廢棄，在決策未能充分體現，這樣就給公共安全事件的發生埋下隱患，例如2003年“非典”的大面積爆發并引發社會恐慌，與沒有及時引起政府重視、缺乏公共衛生安全應急管理經驗有關;另一方面，政府往往擁有自身利益，在缺乏監督的情況下，容易根據自身利益喜好行使公共權力，出現違背群眾公共安全要求的現象，容易引發社會治安類公共安全事件。此時就需要非政府組織在公共安全事件管理中發揮自身的長處協助管理，加強監督。

在政治系統的反饋方面，政府通過有效制定法律和政策，規范各類組織在公共安全事件管理中的職能和責任，加強預防階段的管理。如果能夠避免類似公共安全事件的再次發生或者降低事發頻率和影響，便證明政府推出的法律和政策是有效的，不僅實現了自身職能績效的要求，也滿足了公民的安全需求，改善了社會公共安全環境和氛圍。

二、系統要求輸入角度下的公共安全事件管理

政治生活作為一個開發的系統，要求是一把用于理解系統的總體環境怎樣影響系統運行的鑰匙，它匯集了由環境轉達給系統的普遍狀況和大量事件。所謂要求，就是要求實現以自我為核心的目標，或是說意欲尋求某種整治決策，以便把各種職責和繁多的義務強加于系統的全體成員。在公共安全事件中，人們為了保障自身的生命、財產、健康安全提出要求，對公共安全事件的解決也就是對要求的處理。

（一）要求的產生

伊斯頓把期望、意向、動機、意識形態、利益及偏愛等態度和思想總稱為愿望，它們表示系統成員希望得到什么。而要求則是系統成員希望由某種政治輸出實施的愿望。隨著經濟的發展，公共安全事件的發生頻率呈現上升趨勢，嚴重危害了人民群眾的生命財產安全，一些民主政治參與意識意識較強的社會團體自發組織起來，通過各種途徑參與公共安全事件的管理，由于非政府組織更貼近大眾，擁有比政府組織先了解群眾需求的優勢，能夠在公共安全事件發生之后第一事件作出反應，并在管理過程中并扮演著越來越重要的角色。例如在5.12汶川大地震中，成都5.12民間救助服務中心為志愿者有序參與抗震救災活動提供信息服務平臺，對災民的愿望反應迅速，并及時運用各種手段滿足災民的需求;唐山的心理干預專家團隊安撫地震災民的經驗比較豐富，唐山大地震的經歷能使其對汶川災民的心靈進行恰當的撫慰。在整治系統中，愿望經過結構機制和文化機制轉化成為要求，通過各種途徑影響政府的決策。

（二）要求的傳輸

當要求產生以后，就要通過一定的渠道運行，但并不是所有的要求都會為決策中心所接收到，許多系統必須處理的要求總量可能比他們準備或者能夠將其輸入系統的總量多得多，如果某個系統要應付這種局面，必須有一些方便可行的手段，在要求輸入之后調節這些要求。在公共安全事件中，公民的危機感和恐懼感普遍存在，政府一旦在安全管理中行為不當，便會引起更大的恐慌，甚至造成不滿。這些既可以說是一種客觀存在，也可以是一種社會心理感受，是公眾的一種主觀心態。這些要求反應到社會層面上，便對政府構成沖擊，即對系統造成壓力。在我國，各種利益集團、基層干部、輿論媒體、行政組織和社會組織大量存在，在一定程度上充當了守門員的角色，一旦發生公共安全事件，首先接收到信息的是這些守門員，他們針對公共安全事件中的利益沖突和訴求，采用棄置、遺漏或完全排斥的方式進行處置，并向上級進行傳輸。如果能夠對公共安全事件的隱患在萌芽階段采取措施加以遏制，就能避免更大災難的發生。（下轉第81）

（上接第79頁）因此在經歷了一種類型的公共安全事件之后，政府就通過制定政策、法律等形式對這類事件的預防進行規范，防止類似事件的再次發生，或者是努力減輕這類公共安全事件的影響深度和范圍。

（三）要求的接受

要求經過系統的傳輸，一部分進入決策部門，對系統造成壓力，其大小與通道容量有關。就系統所要處理的要求數量而言，要用一種清楚明白、井然有序的方式，使這些要求能夠被接受、轉變為決策并付諸實行是困難的，特別是在通道把要求送達權威哪里去的能力過大的情況下，勢必會給決策者造成嚴重的困難，因此，非政府組織作為消解要求的一種途徑，必須受到重視和有效運用。

政府組織主要通過法律法規對公共安全事件的管理進行建設和完善，譬如2007年8月通過和公布的《中華人民共和國突發事件應對法》i，把對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建納入了法制軌道。與此同時，還明確主要機構在公共安全管理中的職責，例如國家安全生產監察局對從事生產經營活動單位的安全生產進行監督管理;衛生部負責全國重大疾病的預防和控制、愛國衛生工作以及健康促進的管理等。除此之外，針對危害廣泛的某類公共安全事件，政府制定具體的措施進行管理。例如對食品安全的監管上，政府主要從全面排查隱患，深化治理整頓;嚴懲違法犯罪，加強應急處置;加強能力建設，夯實基層基礎;加強誠信建設，落實主體責任;加強組織領導，強化協調配合與考核評價，五個方面著手ii。

我國非政府組織作為協助權威解決公共安全管理壓力的一個重要途徑，扮演者越來越重要的角色。非政府組織主要從以下幾個方面協助政府緩解公共安全管理壓力：首先，非政府組織是公共安全管理服務的提供者，它們一般能夠在突發公共安全事件發生的第一時間做出反應，而且能夠提供涉及募集資金、運輸物資、提供關懷等各個方面的服務，還能夠在事后重建和秩序恢復過程中提供物資、人員、信息、技術等各個方面的支持。其次，非政府組織是公共資源使用的監督者，是公共服務績效的評價者，專業的非政府組織能夠對政府組織的管理能力和效力進行全面考察和綜合鑒定，有助于政府進一步改進服務。第三，非政府組織是發現安全隱患和提供專業建議的危機預防者，各類專家基于興趣和責任凝聚在組織結構中，在運作領域上縱橫交錯，對發現社會隱患，及時做出秩序內的調整起著重要作用。

三、結語

通過對伊斯頓政治系統理論中要求輸入角度的分析，對我國公共安全事件的組織管理主要啟示在于：要重視非政府組織在公共安全管理中緩解需求壓力的作用。在需求的接收方面，非政府組織更加貼近基層，在動員各類社會力量的時候擁有更強的號召力，并且多中心決策能夠滿足各個方面的特殊需求。突發性公共安全事件的發生往往會涉及人民生活的各個方面，從重大的生命財產安全到細微的情緒心理自我保護。政府的行為多是全局出發、統籌考慮的，在突發事件的應對中必然抓緊急的、重要的事件解決，不可能面面俱到，這會使得許多細節被忽視，然而，對于非常態的突發性公共安全事件，細節也有可能影響政府公共決策實施的成敗，這個時候，有無全面而充足的非政府組織參與，便顯得極其重要。

【參考文獻】

[1]戴維伊斯頓.政治生活的系統分析[M].王浦劬，等，譯.北京：華夏出版社，1998.

[2]曾婭丹.我國公共安全管理中的政府責任研究[D].上海交通大學，2007.

[3]程新國.農村群體性事件分析—基于政治系統中要求輸入的角度[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2012（9）.

注釋：

i 參看中華人民共和國中央人民政府網站，《中華人民共和國突發事件應對法》，http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm

ii 中華人民共和國中央人民政府網站，國務院辦公廳關于印發2013年食品安全

重點工作安排的通知，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-04/16/content_2378952.htm