財政扶貧資金內部控制研究

王玥

【摘 要】貧困是世界上所有國家，包括發達國家和發展中國家的共同難題，是社會動蕩和經濟波動的重要根源，因此一直是各國政府和學術界共同關注的重要領域。貴州省作為西部欠發達地區的省份之一，最突出的省情就是欠發達、欠開發，貧困一直是困擾貴州省經濟增長的重要因素。隨著政府績效審計在我國的不斷發展和深入，財政扶貧資金作為政府財政公共支出的一個重要部分，已經越來越受到國家和審計機關的重視，加之財政扶貧資金在消除貧困，實現共同富裕方面的重大作用，對財政扶貧資金開展績效審計，也成為一種必然。

【關鍵詞】貴州;財政扶貧;績效評價

一、引言

貧困一直是當今世界最嚴峻的挑戰之一。戰后50多年來，貧困人口不斷增加，而且貧富差距越拉越大，貧困問題出現全球化趨勢。戰后世界貧困人口以每年1000萬的速度不斷增加，世界上最富的20%人口與最窮的20%人口的收入之比為30：1到1996年擴大到61：1。最近20年，尤其是蘇聯和東歐劇變后，這些國家的貧困人口迅速增加，貧困狀況不斷惡化，貧富兩極分化越來越成為一個尖銳的社會問題。

與此形成鮮明對比的是，改革開放后的中國農村扶貧取得了巨大的成就。1978年至1985年，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億減少到1.25億人。到1998年底，全國農村沒有穩定解決溫飽問題的人口己經減少到4200萬人，農村貧困發生率從30.7%下降到 4.6%， 2000年底，這兩個數字已經下降到3029 萬人和 3.4%。1990年我國貧困人口為3.6億人，1999年降至2.15億人，貧困人口比例由 28.2%降為17%。2001年，中國政府頒布并開始實施《中國農村扶貧開發十年綱要（2001-2010年）》，標志著中國農村扶貧開發進入了一個新的歷史階段，也表明了中國政府消除貧困的決心。2013年3月召開的全國兩會上，國務院扶貧辦主任范小建提到，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確規定，到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。

《審計法》第一條規定將“促進提高財政資金使用效益”作為立法目的予以明確。《審計署2003年至2007年審計工作發展規劃》第十三條的規定，各級審計部門應依據有關法律法規，對扶貧資金的使用情況進行專門審計，并把對扶貧資金的審計作為一項重要內容，納入日常工作，形成制度。《審計署2008年到2012年審計工作發展規劃》中也明確規定，到2012年所有的項目每年都開展績效審計。因此，財政扶貧資金績效，不但與我國扶貧開發工作緊密相關，而且關系到國計民生和社會穩定。健全和完善財政扶貧資金績效審計評價指標體系，對提高扶貧資金使用績效，加強對扶貧資金的審計監督，規范扶貧資金管理，促進社會和諧、民族團結及全面建設小康社會具有重大的戰略意義。

貴州省是我國西部欠發達地區之一，加快發展，消除貧困，實現富裕是貴州省的主要任務。按國家新扶貧標準，到2012年底，貴州省扶貧對象仍是全國最多的省份。基于貴州欠發達、欠開發的基本省情，扶貧工作對貴州省顯得尤為重要，扶貧任務也更加艱巨，一定程度上，貴州的扶貧與發展是全國扶貧攻堅戰成敗的關鍵。

二、績效審計評價指標體系概述

（一）績效審計的概述

關于績效審計的定義，各個國家的說法都不一樣。1986年最高審計機關國際組織在第12屆國際會議上對“績效審計”的定義，對公共部門管理經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的評價，又稱為“3E”審計。現在“3E”審計增加了“環境性（Environment）”和“公平性（Equality）”發展為“5E”審計。

美國審計總署對績效審計的定義是，審計人員通過對證據的客觀系統檢查，以為其工作業績和履職情況提供獨立評價，改善受托責任的履行情況，為改進措施提供信息。

英國《國家審計法》對績效審計的定義是，對某一組織所在履行職責的過程中，使用相關資源的經濟性、效率性和效果性進行檢查。

績效審計在我國起步較晚，有關學者對績效審計的表述各有不同。陳思維（2002）認為，績效審計是在對行政事業單位財政財務收支及其有關經濟活動真實性、合法性審計的基礎上，對其工作任務和計劃制定及完成情況的進一步審查，以發現在資源使用效率和管理效率等方面存在的問題，促進被審計單位績效的提高。劉家義（2004）認為，績效審計是依照國家法律法規和人們認知的公共標準，獨立的審計機關和審計人員對政府履行的公共責任、配制、管理、利用經濟與社會資源的合理性、有效性、科學性進行的審查、分析、考量和評價，以實現促進社會經濟全面協調和持續高效發展的目標。

綜上所述，績效審計是指獨立的專門機構和人員對政府公共部門和相關組織的履職情況是否符合既定標準進行檢查，監督其行使職責的過程，對其結果進行評價，并提出改善和優化建議。

（二）績效審計的評價指標

目前，國內常見的績效審計評價指標體系主要有平衡計分卡、政府績效評估指標體系、國有資本金績效審計評價指標體系三種。這些績效評價指標除了應用于企業之外，還被廣泛應用于評價地方政府部門工作績效。

（1）平衡計分卡（Balanced Score Card）

羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplam）和戴維·諾頓（David Norton）創建了平衡計分卡。平衡計分卡作為一種績效評價方法，以實現企業的使命和戰略愿景為目標，將戰略目標轉化為具體目標，具體目標又包括四個維度：內部流程指標、客戶層面指標、財務績效指標和學習與成長指標。這種方法既有財務指標又有非財務指標，克服了傳統的單一財務指標的不足，能更綜合、全面、系統、客觀地評價企業，被學術界譽為績效評價中的一場重大革命。

（2）政府績效評估指標體系

國家人事部在2004年8月提出了一套適用于地方政府績效考評的指標體系，該體系由職能指標、影響指標、潛力指標三個維度構成，每個維度下有11個二級指標，每個二級指標下有3個三級指標。政府績效評估指標體系顯然也借鑒了平衡計分卡理論，該績效評價體系的優點在于改變了傳統“重政績，輕實效”的觀念，更加注重以效果為本，體現了政府職能目標的轉變。

（3）國有資本金績效審計評價指標體系

《國有資本金績效審計評價指標體系》是在1999年由中央企業工委、勞動保障部、國家財政部、國家經貿委四部委聯合頒布的，這套指標體系一共包含三個指標維度，分別是基本指標、修正指標、專家評議指標，三個指標又可以分為定量指標和定性指標。定量指標包括基本指標和修正指標，如發展能力狀況、綜合社會貢獻、償還債務能力狀況和企業資產經營狀況等。定性指標則是指專家評議指標，如員工素質、領導水平和經營機制等。該套指標體系的創新之處在于將財務與非財務指標有機結合，兼顧定性定量分析，這套指標體系很明顯也有平衡計分卡的影子。

三、提高財政扶貧資金績效的激勵機制政策建議

財政扶貧資金的分配一方面要體現公平、公正，另一方面也要體現效率和效益，因而建立以結果為導向的資金分配機制是我們的最佳選擇。

（一）建全兼顧效率與公平的財政扶貧資金分配機制

處理好效率與公平的關系，是構建社會主義和諧社會的核心問題，也是財政扶貧資金分配必須遵循的原則。公平分配有助于效率的提高，效率的提高可以更進一步促進公平，使人們在比例不變的情況下獲得更多的分配。對貧困人口而言，扶貧資金分配的公正性、公平性體現了貧困人口的權力公平、機會公平、規則公平;而扶貧資金分配的效率原則則是體現資金使用效益的最終目標。目前之所以不采用資金分配上的獎懲措施，是為了避免該措施可能對扶貧資金分配公平性影響，但同時也造成了“花錢養懶漢”的局面，扶貧工作成效甚微。面對扶貧工作嚴峻的新形勢，我們加大扶貧工組管理力度的同時，也需要完善扶貧資金分配的效率原則，建立兼顧效率與公平的財政扶貧資金分配機制。

（二）建全以扶貧戰略為導向的資金分配運行機制

扶貧工作是一項長期而艱巨的任務，因而扶貧資金的分配要有長期規劃和戰略導向。消滅貧困是社會主義優越性的體現，而貧困地區要從根本上脫貧，只有增強貧困地區人民的市場意識和自我積累、自我發展的能力，加強貧困地區經濟、社會和生態環境的全面發展，才能穩步解決貧困問題。目前貴州的財政扶貧資金分配程序是：項目申報自下而上，項目審批自上而下，依據貧困因素一次性撥付到各地。這種資金的分配模式必然會導致只注重眼前的短期效益，而忽略了長期市場對資源的配置和選擇，導致“扶上馬容易，送一程難”的局面，不利于鞏固扶貧成效，降低返貧率。

（三）建立財政扶貧資金績效考評結果與財政扶貧資金分配掛鉤的扶貧資金分配機制

以績效考核結果為導向的扶貧資金分配機制，要加強貧困的多樣化因素分析，提高扶貧項目資金的針對性，資金分配總額中，績效考核業績要占有一定比例，這樣一方面可以提高財政扶貧資金的使用效益，另一方面可以杜絕“以貧困為榮”不愿摘帽的“懶漢”思維，防止扶貧資金的違規違紀操作，真正做到獎勤罰懶，使有限的資金能優化配置。扶貧資金績效考評結果與扶貧資金分配掛鉤的分配機制就是要對扶貧項目中的成效、問題與相關責任以及對于項目執行過程中的各環節責任人進行直接的約束;體現評價結果對預算分配和扶貧資金投入項目管理應有的參考作用、導向作用和制約作用。這不僅加強了評價工作的權威性，也有利于扶貧工作的深入開展和資金流向的合理性。

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