略論唐代監察制度

摘要：唐代是我國封建社會的鼎盛時期，這一時期的中華帝國在政治、經濟、文化等各領域全面發展。在監察方面，統治者將前朝有益經驗與本朝實際相結合，構建了臺諫并行式的中央監察制度以及監察御史監察與監察使職監察相結合的地方監察制度。這一套監察制度既有監察體系較為完備、監察范圍十分廣泛、監察主體相對獨立、監察官吏位卑權重等先進性特征，也有監察權依附于皇權、監察機構過分膨脹、監察力度逐級弱化、監察工作脫離群眾等不足之處。作為古人留下的寶貴政治遺產，唐代監察制度為今人提供了許多啟示。

關鍵詞：唐代;監察制度;先進性;不足之處

唐代是我國封建社會的鼎盛時期，在這一時期，國家的各項制度與前朝相比均更趨完善。在監察方面，唐代在承用前朝體制的基礎上，結合本朝實際對相關制度加以改進，從而構建起了一套更為嚴密的監察網絡，有效增強了專制主義國家機器的監察職能。[1]站在今人的角度研究唐代監察制度，對完善我國社會主義監察體系具有十分重要的意義。

一、唐代監察制度的創建背景

公元618年，李淵在長安建國稱帝，中國歷史正式步入李唐時代。這是一個偉大的時代，封建社會在政治、經濟、文化等各領域全面發展。在政治方面，隋末農民起義戰爭宣告結束，大一統局面得以順利延續;三省六部制得到進一步完善，作為中央官制奠定了國家政權的基本框架;中央集權進一步加強，皇權與相權總體上處于相對均衡的狀態。在經濟方面，均田制一如既往地受到統治者的青睞，是國家賴以生存的經濟基礎;財稅制度得到改革，三等戶制被租庸調制取代;重農抑商仍然是統治者奉行的一項基本國策，但商品經濟和對外貿易還是得到了一定程度的發展。在文化方面，儒家思想依然是國家的正統思想，但佛道二教的地位也有所提高，由此形成了儒、釋、道三足鼎立而又相互融合的局面;科舉制逐漸成為最主要的人才選拔方式，崇文尚學的理念在全社會蔚然成風，教育事業蓬勃發展，全民文化水平有所提高。總之，在各種成熟制度的推動下，有唐一代的中華帝國社會穩定、百姓安康、政治清明、國力強盛，是當時各國公認的世界中心。正是在這樣的背景之下，唐代統治者將前朝有益經驗與本朝實際相結合，設計了一套獨具特色的監察體制。

二、唐代監察制度的主要內容

（一）唐代中央監察制度

唐代中央監察制度主要包括兩部分內容，其一為御史臺制度，其二為諫官制度，具體分析如下：

1.御史臺制度

唐代沿用隋制，設御史臺為中央監察機關。御史臺設御史大夫（正三品）一人為最高長官，設御史中丞（正四品下）二人為副長官，其在皇帝的領導下總掌監察百僚之權，是“三司”之一。御史臺下設“三院”，即臺院、殿院和察院，統轄下屬諸監察官。鑒于察院主要執掌地方監察事務，筆者以為宜在下文“唐代地方監察制度”部分對其作相應分析，故本部分重點圍繞分管中央監察事務的臺院和殿院展開論述。

臺院是御史臺最主要的分支機構，其主要職責有三：其一曰“彈”，即糾劾中央百官;其二曰“推”，包括“東推”、“西推”和“三司推”，所謂“東推”、“西推”，是指由臺院所轄東、西兩部門獨自審理部分案件;所謂“三司推”，則是指由臺院與大理寺、刑部共同審理皇帝交辦的重大案件;其三曰“公廨雜事”，即處理臺內的日常事務。臺院設侍御史（從六品下）四人為監察官，其在御史臺諸監察官中的地位最高、職權最重，故通常由皇帝直接指派，或由三省宰相與御史大夫共同商定后交吏部選任。

殿院則以維護皇帝的神圣尊嚴為己任，主要負責檢查百官在宮殿中的行履儀態，并巡視京城及其他朝會、郊祀，糾察一切有違封建禮法的行為。殿院設殿中侍御史（從七品下）六人為監察官，其地位次于侍御史，但對百官仍有不容小覷的威懾力。[2][3]

2.諫官制度

唐代統治者吸取了隋代滅亡的歷史教訓，深知唯有虛懷納諫方能使國家長治久安，因此其對言諫監察系統的建設給予了高度重視。唐代在中書、門下兩省分設散騎常侍（正三品下）四人、諫議大夫（正五品上）四人、補闕（從七品上）四人、拾遺（從八品上）四人及起居郎、起居舍人若干人，又在門下省單設給事中（正五品上）四人，上述人員共同組成諫官組織，行使諫諍封駁之權。[4]具體而言，唐代諫官主要承擔下列職責：第一是“諫議”，即針對其所發現的時政闕失、皇帝奢靡、濫施刑罰等問題提出糾正意見;第二是“封駁”，即對于皇帝的詔令、各部門制定的政策及大臣的奏章，認為有誤的，予以駁回并建議改正;第三是“知事起居”，即詳細記錄皇帝的言行舉止及其與大臣就軍國大事所作的討論，以監督皇帝及其左右近臣。[5]諫官的存在推動唐代形成了臺諫并行的監察格局，較為有效地制約了百官乃至皇帝的決策權。

（二）唐代地方監察制度

唐代對地方實行分道監察制，即將全國分為十道，每道為一個監察區，中央以監察御史監察和監察使職監察兩種形式對地方官吏進行監督，具體分析如下：

1.監察御史監察

如前所述，在唐代御史臺下屬的“三院”中，察院專司地方監察。詳言之，察院的主要職責是派遣監察官出使各道所轄州縣，代表中央在當地開展常規巡察，糾舉地方官吏的違法行為。察院設監察御史（正八品上）十人為監察官，每人分管一道之巡按事宜，其官階雖然不高，但卻擁有較大的權力，可謂是皇帝安插在地方的耳目。

2.監察使職監察

唐代統治者認為，僅靠常設的監察御史還不足以對地方形成有效控制，于是便經常指派臨時性的監察使職巡省天下，代表皇帝糾察、黜陟地方官吏。一般而言，監察使職均由品秩較高的中央官吏擔任，且均系皇帝慎重挑選后方才委以重任。縱觀整個唐代，此種監察使職一直沒有固定的稱謂，統治者曾先后稱其為巡察使、按察使、采訪使、觀察使等。盡管名稱不斷被調整，但其察訪四方的職權和臨時差派的性質從未改變。[6]

三、唐代監察制度的先進性

（一）監察體系較為完備

由上文論述可知，御史臺和諫官組織是唐代最主要的兩大監察系統。從其各自的職權來看，御史臺的監察是自上而下的，其主要目的在于規制各級官吏的不法行為;而諫官組織的監察則是自下而上的，其主要目的在于幫助最高統治集團減少決策失誤;二者既分工明確、各司其職，又互為配合、相輔相成。除此之外，唐代統治者又不定期選派監察使職臨時赴各地巡行，進一步加強對地方官吏的管控力度。由此，唐代形成了覆蓋中央和地方的全方位監察網絡，其嚴密程度為前朝所不及。對于疆廣吏眾的唐帝國而言，這套完備的監察體系無疑是維護封建專制統治的有效工具。

（二）監察范圍十分廣泛

一方面，監察對象十分廣泛。御史臺和監察使職的監察權所指向的對象主要是各級官吏，而諫官組織的監察權所指向的對象則主要是最高統治者。換言之，上至一國之君，下至無名小吏，但凡手中握有權力之人基本上都被納入了唐代監察機構的關注視野。另一方面，監察內容十分廣泛。唐代監察機構是從政治、經濟、文化、社會、軍事等各領域對監察對象進行全面監督的，可謂無所不察。唐代監察制度的這一特征，在一定程度上促進監察職權的有效發揮，對后世具有重要的參考借鑒價值。

（三）監察主體相對獨立

首先，御史臺相對獨立。作為唐代的最高監察機關，御史臺的直接上級領導就是皇帝，其監察權的行使一般不受其他部門或官吏的干涉。特別是宰相等高級行政官吏通常難以插手御史臺的監察工作，因為御史臺與其所領導的行政機關總體上是相互分離的，御史臺不需要對其負責，相反，其本身也是御史臺的重點監察對象。[7]其次，諫官相對獨立。盡管唐代的諫官均在中書、門下兩省任職，受該兩省管轄，但其依然可以直接對皇帝行使言諫權和封駁權，不受他人牽制和影響。倘若恰逢明君執政，這種獨立性便會表現得尤為顯著。至于臨時出巡地方的監察使職，因其皆為皇帝親自選任的能員干吏，享有徑直上奏皇帝的特權，其獨立地位更是無需贅述。唐代統治者敏銳地意識到了監察獨立的重要性，主動賦予監察主體以獨立履職的必要空間，這是加強皇權的有力舉措。

（四）監察官吏位卑權重

雖然唐代的監察官吏擁有極大的監察權，且其權力的行使基本不受外來干涉，但同大多數監察對象相比，其品級總體上卻是偏低的。“以卑察尊”、“以下制上”，這并不是一種隨心所欲的任性安排，相反，其背后蘊含著唐代統治者極為深遠的政治考量。詳言之，鑒于唐代監察官吏所掌握的權力較大，而權力越大就越有可能不受控制，因此唐代統治者刻意將其品級壓低，以防止其權力過大而脫離甚至危害統治。歷史的發展證明，唐代統治者的這一做法是明智的，既能夠鼓勵監察官吏放開手腳大膽工作，又能夠避免監察官吏出現背離皇權的離心傾向，創造了廣為后世借鑒的又一制度典范。

由于具備上述先進性特征，唐代監察制度在本朝中前期發揮了改善官場風氣、穩定政治秩序、保障社會安定、鞏固中央集權的積極作用。[8]“貞觀之治”、“開元盛世”等繁榮局面之所以能夠出現，一定程度上正是得益于該制度的有效運行。然而受特定歷史條件的限制，唐代監察制度也不可避免的存在一些不足之處。

四、唐代監察制度的不足之處

（一）監察權依附于皇權

唐王朝歸根結底是一個封建王朝，這就意味著在該朝統治的近三百年間，皇權始終是一切國家權力的最終來源，任何國家機關都是專制皇權的附庸，不可能脫離皇權而獨立運轉。[9]具體到唐代監察主體的監察權，其對皇權的依附性主要表現在以下方面：第一，在監察機構的設置和監察官吏的任免問題上，皇帝享有最終決定權;第二，對監察官吏在履職過程中發現并上報的各種問題，皇帝享有最終處置權;第三，皇帝的個人品質是影響監察效果的重要因素，昏君當道時監察權的行使很難得到有效保障;第四，皇權的強弱程度也與監察職能的實現直接相關，皇權衰微必然會導致監察權弱化。總之，唐代監察主體的監察權終究只是皇權的衍生品和附屬品，監察獨立僅指監察主體相對于其他部門或官吏而言是獨立的，在皇權面前這種獨立性從未真正存在，這是唐代監察制度所有流弊的根源所在。

（二）監察機構過分膨脹

由上文論述可知，唐代監察機構所享有的職權頗為繁雜。例如，御史臺不僅有權監督各級官吏，還可以參與對部分案件的審判。另據史料記載，唐代中后期監察官吏兼管地方行政的現象十分普遍，“方鎮重任，必兼臺省長官”。[10]這種監察、司法、行政不分的膨脹式體制安排產生了一系列消極影響：其一，監察權的過度擴張干擾了其他國家機關的正常工作，導致國家機器的各項職能都難以有效發揮;其二，監察官吏兼掌地方軍政大權，為唐代末年地方軍閥割據埋下了隱患;其三，監察機構職權繁雜還使得“聞風言事”的監察方式被濫用，一些監察官吏將這一職權當做排除異己的手段，制造了不少冤假錯案。唐帝國最終沒能跳出歷史周期律，其監察制度的這一缺陷亦是重要原因之一。

（三）監察力度逐級弱化

重視對中央官吏的監察而放松對地方官吏的監察是唐代監察制度的一個顯著特征，這主要表現在以下兩個方面：其一，執掌中央監察及言諫事務的御史大夫、御史中丞、散騎常侍、諫議大夫等監察官吏的官階較高，其地位總體上能夠滿足制衡中央百官的需要;而執掌地方監察事務的監察御史官階則很低，這給其震懾地方官吏制造了很大障礙。其二，御史臺、諫官組織等中央監察機構的組織體系十分完整，而地方卻只在道一級有中央派遣的監察御史負責監察事宜，至于各道所轄州縣的監察工作統治者則基本不予過問。這樣的制度設計對封建統治的危害極大，特別是在唐代末年造成了嚴重的地方失察，為地方割據勢力做大做強提供了可乘之機，最終導致整個唐帝國土崩瓦解。[11]

（四）監察工作脫離群眾

唐帝國的封建社會性質決定了其監察自始至終都是一種被官僚階級壟斷、為皇帝利益服務的監察，平民百姓鮮少獲得參與監察的機會，也從未實際享受監察所帶來的福祉。然而，在國家政治是否清明、人民生活是否幸福這一問題上，平民百姓是最有發言權的主體。唐代統治者一心專注于利用監察來維護其階級利益，堅持將平民百姓排除在監察活動之外，拒絕為平民百姓提供就監察問題提出訴求的必要途徑，使得官民之間長期缺乏有效溝通，下情難以上達，這為唐代末年統治集團與人民群眾之間的階級矛盾激化埋下了伏筆。[12]

五、代結語：唐代監察制度的幾點現代啟示

唐代監察制度是封建社會監察制度的優秀典范之一，其先進性值得今人借鑒，其不足之處也值得今人反思。筆者認為，作為古人留下的寶貴政治遺產，唐代監察制度至少為我國社會主義監察體系的建設提供了以下幾點重要啟示：第一，應當繼續深化對所有公職人員的監察全覆蓋，切實采取有效措施確保每一個公權力的行使者都處在監察機關的監督范圍之內。第二，應當始終堅持監察獨立原則，嚴厲打擊各種干預監察機關及其工作人員獨立辦案的不法行為。第三，應當依法對監察權施以必要的約束，避免該權力無限擴張而使其他國家權力的正常運行受到影響。第四，應當牢固樹立“監察工作為人民”的正確理念，堅決防止監察權淪為個別領導干部維護其私人政治利益的工具。

參考文獻：

[1]田霞，任倩.唐代監察制度及其現代啟示[J].中國青年政治學院學報，2010（3）.

[2]曾憲義，趙曉耕.中國法制史[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[3]徐連達，馬長林.唐代監察制度述論[J].歷史研究，1981（5）.

[4]胡滄澤.唐代監察體制的變革[J].福建師范大學學報，2001（3）.

[5]劉雙舟.中國法制史[M].北京：對外經濟貿易大學出版社，2014.

[6]胡滄澤.唐代中日兩國地方監察制度的比較研究[J].福建師范大學學報，1996（4）.

[7]杜文玉.試論唐代監察制度的特點及其歷史鑒戒[J].陜西師范大學學報，2016（4）.

[8]周寶硯.唐王朝監察制度的運作及特點[J].南京政治學院學報，2002（5）.

[9]孫立忠.唐代監察制度探析[J].河南社會科學，2003（1）.

[10]劉昫.舊唐書[M].北京：中華書局，1975.

[11]任海濤.唐朝監察制度的若干特點[J].甘肅政法成人教育學院學報，2006（3）.

[12]韓梅.規訓權力：唐代監察制度的一種政治學分析[D].上海：上海社會科學院，2015.

作者簡介：

張逸（1996.7-），男，福建漳州人，北方民族大學法學院2019級碩士，研究方向：民商法理論與實務。