新時代推進基層社會治理法治化的路徑探析

張蓓蓓

摘 要：新時代基層社會涌現出許多新情況新問題，要求社會治理工作不斷創新。法治化是新時代推進基層社會治理現代化的重要著力點，關鍵在于用法治精神與法律制度影響和約束社會治理的思想與模式。在治理過程中，把黨的領導作為社會治理法治化的主線，把多元共治作為基層社會治理的落腳點，為基層社會治理注入了新的生命力。本文闡述了新時代基層社會治理法治化的重要意義，在對立法工作相對滯后、治理法治保障制度不完善等不利因素分析的基礎上，提出堅持科學立法、完善調處機制等新時代推進基層社會治理法治化的路徑選擇。

關鍵詞：基層社會治理；法治化；黨組織領導

中圖分類號：D920 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）05-0064-02

黨的十九屆四中全會指出，堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利是我國國家制度和國家治理體系現代化的顯著優勢之一，要求必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，推進法治中國建設[1]。從黨的十九屆四中全會決定中，可以看出國家對加強治理體系和治理能力現代化建設的制度層面提高到了前所未有的重視程度，法治建設就是制度當中非常重要的組成部分。國家治理體系涉及方方面面，社會治理就是其中的重要內容之一?；鶎由鐣卫碜鳛樯鐣卫淼幕締卧蜕窠浤┥?，是不同社會群體的聚集地、社會關系的交織領域、社會組織的立足點和社會資源的承擔者?；鶎由鐣卫碇械姆ㄖ位巧鐣卫淼幕捅Ｕ?，是推動新時代社會治理現代化的重要內容，對于實現全面依法治國的宏觀戰略至關重要。

一、新時代基層社會治理法治化的重要意義

（一）夯實黨執政基礎和堅持人民主體地位的有效途徑

十八屆四中全會提出“治理”這一政治命題，最重要的特征在于治理主體的多元化，社會組織和社會自治力量均可以在法治化的框架內參與到基層社會治理中，是民主化的制度理念和制度設計，有利于進一步夯實黨的執政基礎?；鶎由鐣卫碛质且怨卜諡槟繕耍陨鐣栴}為導向，突出人民群眾在國家和社會治理中的主體地位，依法保障人民在黨的領導下，依照法律規定，參與國家和社會治理。

（二）實現基層治理體系和治理能力現代化的重要環節

治理是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程[2]，包含著政府治理和社會自治兩個方面的內容。公共利益的實現需要法治來保障，治理包含法治的內容，法治推動治理的實現?；鶎又卫眢w系和治理能力現代化需要法治化來發揮治理體系的功能，提高公共治理能力。

（三）促進基層治理創新實踐轉化的法治保障

基層治理實踐往往先于治理制度，好的治理實踐成果需要制度化的方式轉化和推廣。法治為基層治理成果提供了可延續的保障，法治建設是關系到基層社會治理全局的重大問題。

二、影響當前基層社會治理法治化的不利因素分析

基層社會治理法治化是依法治國的基礎和重點所在。十九大以來，社會治理法治化雖然取得了一定成效，同樣有不少值得關注的問題。

（一）立法工作相對滯后

在實踐中，基層治理也面臨許多新情況、新問題和新挑戰。對如何確立多樣化的管理主體及其地位、各級政府在基層管理中的權力該怎樣定位等相關聯的一些事務，都沒有相關的立法工作跟進，滯后的法律法規拖慢了社會治理法治化進程。另外，個別社區的自治公約與法律法規發生沖突，一定程度上還可能出現上位法與下位法之間沖突、不同部門規范性文件之間的不協調情況，這些都不同程度地影響了社區法治化建設步伐。要完善基層社會治理的法律體系，做到有法可依，必須要加快對基層社會治理的立法，著力解決基層社會治理中法律依據不足、制度機制短缺等問題。在立法過程中更要強調法律的可操作性，關鍵是強化“科學立法”。

（二）治理法治保障制度不完善

第一，依法治理還不到位。現階段，影響基層社會治理法治化水平的原因是復雜的，最為重要的有三大因素。首先是基層黨組織的領導與依法執政的關系不明晰。可以看到在一些社區實際運行中，一些基層政府常常越權插手居委會各項事務，使得居委會的權利得不到實現。其次表現在矛盾糾紛依法調處機構有待完善。從調研的情況看，基層雖然都成立了人民調解委員會，但矛盾糾紛調處機制不健全，導致大多數“老、大、難”糾紛和纏訪鬧訪案件難以解決。工作只停留在表面上，停留在穩控上，沒有從根本上依法解決問題[3]。最后，基層一些鄉鎮社區考核機制不完善。當前對基層工作的績效考核上，大多是“上對下”，而不是以群眾滿意度為考核準則。基層干部精力用于應付上級考核檢查上的多，用于開展法治活動、服務居民上的少。

第二，治理主體的法治觀念淡薄。構建合理合法的基層社會治理體系，需要政府與民眾之間形成公開、民主、監管相融合的良性健康關系。但是由于傳統社會風俗習慣和行政化管理的困擾，基層政府當前還沒有達到完全具備法治思維的程度。一是行政思維根深蒂固，政府機構沒有完全將服務群眾和服務社會放在首位。服務型政府就是為人民服務，基本宗旨就是為社會、公眾提供優質的服務。但目前看來，有的地方領導干部，特別是鄉鎮社區，政府工作人員認為他們的職責只是做好管理，缺乏權責對等的社會法治觀念。二是民眾受傳統思想的影響，對于一些政策通常趨于順從，往往傾向于一味地接受命令和監管，沒有參加到自我管理中的想法和主動性。同時居民缺乏較為有力的監督機制，比如一些基層鄉鎮社區逐漸異化為政府行政力量的延伸，在絕大部分居民包括社區干部的觀念里，自主權等同于幾年一次選舉權，自治事務和實際上還是社區干部掌權，他們逐漸成為政府的代理人而不是居民的代理人。

三、新時代推進基層社會治理法治化的路徑選擇

（一）堅持科學立法，建立較為完備的治理制度體系

第一，完善基層社會治理的立法和制度體系。針對基層治理無法可依或無操作性法律規定的狀況，需分層次完善政府治理和社會自治法制體系。市縣兩級黨委政府就落實基層治理法律法規提供可操作性的指導意見，并指導鄉鎮社區治理工作，如制定并完善城市居民委員會組織法和村民委員會組織法的指導意見，特別落實法律法規中關于村民委員會選舉觀察員和法律顧問等相關制度安排，適時推出政府主導的社會治理體制的指導意見。居民委員會和村民委員會需在政府法制部門指導下制定或完善自治章程和村民自治章程、村規民約，形成人大-政府-自治單位三級治理法律體系。

第二，加強政府規范性文件的合法性審查機制。建立人大主導—政府實施—公眾參與的社區治理立法形成機制的同時，加強政府有關社區治理的規范性文件的合法性審查，完善以專家、社會公眾、人大代表政協委員等參與合法性審查專家組，對黨委政府的重大決策實施合法性審查，市縣兩級人大對規范性文件實施備案性審查的制度。

（二）完善調處機制，推進法律服務零距離

在矛盾和糾紛中引入法治，旨在完善調解機制，是基層社會治理法治化的重要組成部分。牢固樹立以人民為中心的工作導向，堅持以基層為重點，積極滿足群眾的日常法治需求。筆者從調研情況看，具體可通過以下途徑實現：完善三項機制，推進法律服務群眾零距離。牢固樹立以人民為中心的工作導向，堅持以基層為重點，積極滿足群眾的日常法治需求。

第一，建立法律顧問工作機制。出臺了《關于推進“一村一法律顧問”制度的實施意見》，對擔任村法律顧問的律師工作權利、工作職責提出了詳細要求，同時司法部門加強對全縣村法律顧問工作的指導，規范村法律顧問日常工作行為。建立健全村居法律顧問制度，設立法律咨詢服務站點，及時有效解答群眾日常生產和生活中遇到的法律問題，提供法律意見。引導村居民以合法、理性的方式表達訴求，對老弱病殘等弱勢群體給予法律援助，最大限度地將基層社會矛盾妥善解決在家門口。

第二，完善便民服務機制。設立法律援助工作站、警民聯調工作室等相關法律服務站所。充分發揮“一村（社區）一法律顧問”作用，積極協助村（社區）自治組織起草、審核、修訂村（社區）自治組織章程、村規民約以其他管理規定，及時為村（社區）經濟、民生和社會管理方面的決策提供法律建議和幫助。主動配合農村土地確權和流轉、林權改革等中央惠農政策的落實，積極開展專項服務，化解基層農村土地權屬糾紛，有效提升鄉村民主治理法治化水平。

第三，完善矛盾糾紛多元化解機制。學習借鑒“楓橋經驗”，完善人民調解與行政調解、司法調解的銜接聯動機制。建立村級矛盾糾紛調解工作中心，改革完善矛盾糾紛排查化解和定期會商制度，建立矛盾糾紛臺賬。認真實施法律援助案件承辦過程跟蹤評查制度，提高辦案質量。加強法律援助宣傳，確保“應援盡援”“能援盡援”，讓人民群眾在化解矛盾和維護權益的過程中感受到司法正義。

（三）弘揚法治文化，形成全民守法的格局

第一，完善政府為引導的全民普法制度。全民法治觀念的形成需要較長時間的醞釀，才能使法治的理念和知識深入人心。堅持把全民普法和守法作為基層法治建設的長期基礎性工作。組織業余文藝宣傳隊，編排法治文藝節目，定期到社區巡演，寓法制于文藝娛樂，提高法制宣傳教育的趣味性和導向性，真正使法律知識和法律意識在潛移默化中深入人心。從法治環境來說，傳播權責對等的法治觀念，加大普法宣傳力度，充分利用各類“公園、廣場、街區、社區長廊”等場所建立法治文化陣地，廣泛開展“法律進村莊、進社區、進企業、進工地、進學校”等專項宣傳活動，努力提高法治的社會影響力。

第二，挖掘具有地域社會的法律文化。構建具有地域特色的法治文化，并依次在文化多元化環境下積極引導基層治理創新，從而實現治理的法治文化傳播。在加強和創新社區治理和手段的道路上，只有創新法律文化的發展理念，結合本地的實際經驗和現實問題，以滿足居民需求和利益為主導的特色法治文化，才能充分適應當前法治建設的水平和要求，為實現構建以人為本的法治化建設目標奠定堅實的社會文化基礎。

參考文獻：

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定輔導讀本》編寫組.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2019.

[2]俞可平. 中國治理評論[M].北京：中央編譯出版社，2012.

[3]王聃. 推進基層治理法治化[J].黨政干部學刊，2017（4）：28.

（責任編輯：李凌峰）