國土空間規劃背景下的北京市村莊規劃探索

孫江波

摘要：國土空間規劃體系對村莊規劃有了新的定位，提出了新的要求。本文在北京市村莊規劃實踐基礎上，重點研究國土空間規劃背景下的村莊規劃編制內容與方法，探討村莊規劃難點，并提出：“區域統籌，科學規劃;厘清現狀，多規融合;提煉特色，生態振興”的規劃建議。

關鍵詞：國土空間規劃;村莊規劃;規劃數據庫

一、引言

2019年1月《關于建立國土空間規劃體系并監督管理實施的若干意見》通過審議，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。[1]國土空間規劃體系下的村莊規劃有了新的要求，是當今規劃界的熱點問題。筆者有幸參與北京市若干村的村莊規劃，本文在總結實際案例經驗的基礎上研究村莊規劃有助于推動鄉村發展，有助于鄉村振興建設，具有重大現實意義。

二、村莊規劃與國土空間規劃的關系

村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。[2]

村莊規劃要整合村莊建設規劃與村土地利用規劃，是“多規合一”的實用性規劃，不僅包含土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等規劃內容，還側重建設項目的落地實施。

三、村莊規劃要求

（一）國土空間規劃背景下村莊規劃的主要任務

國土空間規劃背景下村莊規劃的主要任務有：統籌村莊發展目標，統籌生態保護修復，統籌耕地和永久基本農田保護，統籌歷史文化傳承與保護，統籌基礎設施與公共服務設施布局，統籌產業發展空間，統籌農村住房布局，統籌村莊安全和防災減災，明確規劃近期實施項目。

北京市村莊規劃要求

（1）分類引導

根據村莊發展的主要影響要素，行政村莊劃分為四種類型：城鎮集建型、整體搬遷型、特色提升型、整治完善型。針對不同類型的村莊，應因村施策、分類指導。

（2）減量提質

以“集約高效、減量提質”為原則，明確村莊建設用地管控目標、規模總量。村莊建設用地減量以集體產業用地騰退集約整理為主，區鎮統籌，落實減量任務，并以建設用地增減掛鉤為原則，應拆除的要限期進行拆除還綠。

（3）分區管控

強調關注村莊非建設用地的規劃管控，落實《北京城市總體規劃（2016 年—2035 年）》提出的“兩線三區”市域空間分區管控要求，按照集中建設區、限制建設區和生態控制區對村莊地區進行控制引導。[3]

四、村莊規劃實踐

（一）統籌技術，科學規劃

項目初期召開技術對接會，由統籌組統籌村莊規劃的設計技術標準與規劃深度，由專家團隊負責村莊規劃的審查，提出修改意見。

派駐責任規劃師，并編寫駐村臺賬。通過責任規劃師駐村真正摸清村莊情況，并引導村民參與村莊規劃。

（二）厘清現狀，摸清家底

通過實地踏勘、入戶訪談等調研方式了解村莊基本情況;通過不漏一街一巷地摸排私搭亂建，整治農村環境;通過與水務局、園林綠化局、文化旅游局等委辦局校核數據信息，實現上下貫通;通過多次與村領導班子和村民代表溝通，找出村莊發展痛點與村民生活需求。

本次規劃將2016年完成的城市總體規劃與土地利用總體規劃（兩圖合一）作為現狀主要參考依據。經過實地踏勘校核“兩圖合一”，繪制正確現狀用地圖，摸清“家底”再規劃。

（三）多規合一，務實規劃

在坐標一致、邊界吻合，多規合一的基礎上，針對村莊生產生活中的痛點和最迫切需求，編制本次規劃。明晰村莊目標定位，確定產業發展方向;第二，與土地利用規劃相結合，優化農村住房布局，集約土地資源，落實減量提質目標;第三，完善村莊基礎設施、公共服務設施建設，保障每項設施用地合規合法并明確位置和規模;第四，傳承歷史文脈，延續傳統風貌，綠化美化村莊，營造舒適宜人的村居環境;第五，加強生態保護，明確“兩線三區”的空間管控范圍，提出管控要求。第六，提出綜合防災減災的范圍、目標與措施;第七，明確規劃近期實施項目，建立長效管護機制。

（四）同步編制并落實相關規劃

（1）落實鎮域空間規劃要求，上下統一

通過上位國土空間規劃引導鎮中心區和其他集中建設區、農村居民點的布局，提出對現狀村莊保留、保護或撤并的規劃導向，劃定村莊集中建設區，做好發展引導。

村莊規劃充分落實鄉鎮城鄉建設用地總規模管控目標，提出村莊建設用地管控要求、規模總量。

（2）同步編制實施方案，保障規劃落地

編制美麗鄉村建設實施方案，切實指導村莊建設，對符合專項建設條件的村莊進行逐項完善，力爭農村基礎設施建設無短板。明確村莊建設發展時序，保障規劃的落地實施。

（五）建立信息化管理數據庫

（1）建立“一張圖”

村莊規劃在坐標一致、邊界吻合、上下貫通的前提下，疊加各級各類規劃成果，構建國土空間規劃“一張圖”。將基礎設施、公共服務、產業發展、生態環境保護等主要空間開發和管控措施落實在規劃總圖中，最終形成動態更新的“一張圖”。[4]

（2）建立矢量數據庫

村莊規劃矢量成果統一采用北京地方坐標，利用ArcGis計算機制圖軟件提交shp成果文件，統一在同一個信息細化管理數據庫。

圖2 信息化管理數據庫目錄結構樣圖

資料來源：作者自繪

五、問題與建議

（一）村莊規劃難點

（1）承載內容過多

相較2019年前村莊規劃要求，規劃范圍由自然村（居民點）擴展到行政村全域，規劃范圍廣;規劃內容增加，設計費用低，規劃服務周期長。

（2）規劃深度增加

較原村莊規劃，為了下一步國土空間規劃“一張圖”的構建和公眾參與，在數據的精度、深度和成果的質量上有了更高的要求。

（3）規劃涉及部門廣

村莊規劃涉及自然資源、農業農村、交通、水務、園林、消防、林草等多個部門。需要解決的問題多，規劃重點不突出的問題明顯。

（二）村莊規劃問題

規劃工作時序、流程混亂，政府主導下地方領導風格化“帶節奏”，設計周期短，倉促完成規劃編制工作，繼而出現規劃存在沖突、反復修改的問題。

村莊生活生產相關的教育、醫療、健身娛樂、養老保障、環衛消防等設施，應在鄉鎮級層面統籌規劃，避免出現公共資源浪費和服務盲區。

規劃產業定位雷同，大量的村莊產業規劃出現了同質化、過空、過大等共性問題。

（三）村莊規劃建議

（1）區域統籌，科學規劃

不應“運動式”的編制村莊規劃，應該突出重點，試點先行，有序推進村莊規劃編制工作。集約節約用地，鄉鎮統籌，聯村共建教育、醫療、健身娛樂、養老保障、環衛消防等設施。

（2）厘清現狀，多規融合

摸清家底再規劃，不僅要要經得住校核檢驗，還要上下銜接、多規融合，最終繪制一張底圖。實行駐村規劃工作方式，同時同步編制實施方案，達到規劃落地性高、可行性強的目的。

（3）提煉特色，生態振興

保護歷史文化資源，修復特色風貌。挖掘村莊特色，確定適合的村莊發展方向，塑造“一村一品”特色產業，建設“一村一街巷”亮點工程。

處理好村莊發展與生態環境的關系，開展土地整治和拆違還綠活動，建設海綿鄉村。

六、結語展望

各地在編制村莊規劃時應按照國土空間新規劃體系來構建人與自然和諧共生的村莊發展新格局。本文以北京市為例初步探索國土空間規劃背景下的村莊規劃的編制內容和方法，希望有助于后繼者更好的開展新規劃體系下的村莊規劃工作。

參考文獻：

[1]中共中央，國務院.中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[Z].2019.

[2]中共中央，國務院.中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[Z].2019.

[3]北京市規劃和自然資源委員會.北京市村莊規劃導則（修訂稿）[Z].2019.

[4]自然資源部辦公廳.關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知[Z].2019.