土地財(cái)政研究

何丹

摘要：土地財(cái)政是近些年非常受關(guān)注的話題，本文主要對(duì)我國土地財(cái)政研究的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，分別從土地財(cái)政的貢獻(xiàn)、土地財(cái)政的問題以及土地財(cái)政轉(zhuǎn)型三個(gè)方面來討論并總結(jié)。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;貢獻(xiàn);問題;轉(zhuǎn)型

土地財(cái)政是地方政府對(duì)土地出讓收入等土地相關(guān)收入高度依賴的一種社會(huì)現(xiàn)象（樊繼達(dá)，2011;蔣震和刑軍，2011;楊浩和張京祥，2018），亦是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中政府治理的熱點(diǎn)問題（王玉波和唐瑩，2013）。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政預(yù)算壓力和預(yù)算軟約束助推了地方土地財(cái)政模式（劉錦，2010）。目前，國內(nèi)外已有大量有關(guān)土地財(cái)政的文獻(xiàn)和報(bào)道，在此從土地財(cái)政的貢獻(xiàn)、土地財(cái)政的問題、土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型三個(gè)方面進(jìn)行概述。

1.土地財(cái)政之貢獻(xiàn)

大多數(shù)學(xué)者對(duì)土地財(cái)政的貢獻(xiàn)持肯定態(tài)度，認(rèn)為土地財(cái)政具有顯著的歷史貢獻(xiàn)，使中國崛起有了原始的資本積累（趙燕菁，2014）。土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的作用表現(xiàn)，包括為地方政府籌集資金、加快工業(yè)化進(jìn)程（趙國玲等，2008;郭貫成和汪勛杰，2013;鄒秀清，2013）、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他社會(huì)事業(yè)的發(fā)展（王玉波，2013;杜金華和陳治國，2017;賈點(diǎn)點(diǎn)，2018）。根據(jù)上海易居房地產(chǎn)研究院的《地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度報(bào)告》，2018年房地產(chǎn)“五稅”總收入為1.79萬億元，加上2018年土地出讓金收入6.51萬億元，土地財(cái)政占到地方財(cái)政收入的51.0%。有研究指出，土地出讓收入每增長(zhǎng)1%會(huì)帶來0.10%～0.17%的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（鞏騰，2015;葛揚(yáng)和錢晨，2014;）。地方政府經(jīng)濟(jì)性公共品的供給對(duì)地方土地財(cái)政有顯著影響，以地引資增稅和招拍掛獲取土地出讓收入，都可為地方公共品生產(chǎn)提供資金（左翔和殷醒民，2014;李菁等，2016）。土地財(cái)政的依賴度在一定程度上會(huì)促進(jìn)地方土地一級(jí)市場(chǎng)化水平，但不同的土地依賴度和市場(chǎng)化水平的組合的促進(jìn)作用存在差異（牟燕和錢忠好，2018）。有研究發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政、預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)規(guī)模正相關(guān)，解決地方債務(wù)問題須引入競(jìng)爭(zhēng)性土地交易機(jī)制，嚴(yán)控地方政府以地抵押融資規(guī)模（張?jiān)徍蛧?yán)秋斯，2018）。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，土地財(cái)政促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更高層次演進(jìn)，對(duì)土地財(cái)政依賴程度越高，抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整（雷國勝和蔡芳，2019;楊文韜等，2018）。土地財(cái)政模式的正向效應(yīng)，不僅是表現(xiàn)為地方政府籌資，還表現(xiàn)為帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展（王玉波，2013;郭稷桁等，2018;楊志安等，2013），增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收收入，有利于地方政府公共服務(wù)供給效率的提高（李斌和盧娟，2018）。對(duì)不同的地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以減少土地財(cái)政依賴，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則需在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)維持一定的土地財(cái)政規(guī)模（王玉波和張傲，2018）。總之，土地財(cái)政短期有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但過度土地財(cái)政會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（吳士煒和汪小勤，2017）。

2.土地財(cái)政之問題

土地財(cái)政的存在有其合理性，但也有很多不足的方面。土地財(cái)政與土地供給的壟斷相結(jié)合，造成了社會(huì)福利損失，對(duì)開放、公平的土地市場(chǎng)設(shè)置阻力，而城市之間的土地低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)流失，使房地產(chǎn)價(jià)格暴漲與泡沫化（唐在富，2012），引發(fā)權(quán)利尋租、代際公平、資源錯(cuò)配、收入不平等其他問題（程瑤等，2009）。地方官員之間的競(jìng)爭(zhēng)也使得地方政府對(duì)土地財(cái)政模式更具依賴性（劉佳等，2012）。而對(duì)土地出讓收入等財(cái)政收入的過分依賴，極易引致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（蔣震和邢軍，2011;鞏騰，2015;郭貫成和汪勛杰，2013），扭曲政府職能，削弱宏觀調(diào)控（侯作前和劉明明，2008），人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不同步（鞏騰，2015）。土地財(cái)政并沒有減輕預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)的激勵(lì)，“重投資、輕服務(wù)”的支出結(jié)構(gòu)也沒有得到矯正（李一花等，2015）。土地財(cái)政對(duì)耕地資源和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)存在較大沖擊，造成大量征地沖突與上訪事件。地方政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)可以減輕地方的財(cái)政約束，但這種財(cái)政收入必須來自較高的基礎(chǔ)設(shè)施投資（左翔和殷醒民，2013）。土地財(cái)政可能危及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，造成巨量的失地農(nóng)民存在，影響社會(huì)穩(wěn)定。土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的上漲起到助推作用（鞏騰，2015;郭珂，2013），政府通過限制土地供給數(shù)量，影響土地交易價(jià)格，獲得更多的土地出讓收入。反過來，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展又促使地方政府的土地供給增加，從而強(qiáng)化土地財(cái)政的路徑依賴（吳智華和楊秀云，2016）。土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的影響為正向，與財(cái)政赤字一并使得房?jī)r(jià)上漲（李一花和化冰，2018;宮汝凱，2012）。財(cái)政分權(quán)體制激發(fā)了地方政府對(duì)預(yù)算外財(cái)政收入，地方政府采取積極的土地財(cái)政策略實(shí)現(xiàn)短期利益最大化（吳群和李永樂，2010）。土地財(cái)政使當(dāng)前政府透支后屆政府的財(cái)政收益，造成土地資源的浪費(fèi)、低效利用（邢文妍，2015），部分土地生態(tài)環(huán)境惡化（盧萌，2016）。土地財(cái)政模式還造成地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大、城市擴(kuò)展不可持續(xù)、財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)性問題（胡皓，2018）、以地融資地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、社會(huì)沖突與腐敗不公等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題（邱天星，2018;王華春等，2016）。土地財(cái)政激發(fā)地方政府征地沖動(dòng)，破壞耕地保護(hù)制度，危害國家糧食安全，也使得城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低，地方政府的角色定位錯(cuò)誤（曹飛，2013）。土地財(cái)政還造成城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，抑制了人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政的影響大于土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的影響（王小斌和李郁芳，2014;楊孟禹和張可云，2016），土地財(cái)政沒有更多地帶動(dòng)城鎮(zhèn)化（李成剛和潘康，2018），或者說是“要地不要人”的以土地財(cái)政為目標(biāo)的城鎮(zhèn)化模式。土地財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的直接影響為負(fù)向，在東、中、西地區(qū)存在較大的地區(qū)差異（李斌等，2018;陳淑云和曾龍，2016），影響公共服務(wù)供給的均等化。土地財(cái)政的負(fù)效應(yīng)，涉及對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲，土地財(cái)政的退出僅是治理的目標(biāo)，更應(yīng)上升到規(guī)制地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)偏好（李菁等，2016;楊晨等，2017）。土地財(cái)政加劇了經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，帶來短期內(nèi)的政府公共支出增加和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期內(nèi)并不必然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（呂煒和許宏偉，2012）。土地財(cái)政模式的負(fù)向效應(yīng)，不僅表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化，還表現(xiàn)為被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益受損（王玉波，2013;王玉波，2016）、地方房?jī)r(jià)持續(xù)走高、城鎮(zhèn)土地的粗放利用與蔓延（劉瑞超等，2018）。土地財(cái)政對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面的效應(yīng)，使得城鎮(zhèn)工資水平脫離了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高而增長(zhǎng)（趙海益，2017）。長(zhǎng)期采取土地財(cái)政模式，還會(huì)使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加不平衡，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的不平衡明顯（唐將偉和熊建華，2018）。

3.土地財(cái)政之轉(zhuǎn)型

推進(jìn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型有歷史必然性：一是土地財(cái)政模式的實(shí)施成本走高，使得土地財(cái)政不可持續(xù)（蔡瀟等，2016），二是城鎮(zhèn)化跨過快速期后，再推土地城鎮(zhèn)化缺乏內(nèi)在動(dòng)力。而且隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)呈下降趨勢(shì)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度也在變化，稅制改革如“營(yíng)改增”導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少（邱天星，2018）。政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展都需做好土地財(cái)政轉(zhuǎn)型（盧萌，2016）。實(shí)施土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，需穩(wěn)定地方財(cái)政收入流量，調(diào)整土地管理相關(guān)制度，完善相關(guān)稅收制度，化解地方債務(wù)危機(jī)，規(guī)范土地收益分配（唐在富等，2014）。推動(dòng)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型，必須要改變對(duì)地方官員的政績(jī)考核方式，發(fā)展地方稅種，強(qiáng)化預(yù)算約束，并改革土地征收與出讓管理制度（劉錦，2010）。土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，還需建立新的標(biāo)尺，注重民生服務(wù)，地方政府成為服務(wù)型政府，而非投資型政府，對(duì)土地資本化需建立市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制（鄧子基和唐文倩，2012）。而提升城市化水平和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)對(duì)解決地方債務(wù)和土地財(cái)政依賴問題有重要作用（武靖州，2018）。對(duì)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的方式，學(xué)界存在激進(jìn)式和漸進(jìn)式兩種主張，前者主張土地財(cái)政徹底退出財(cái)政體系，后者肯定土地財(cái)政的貢獻(xiàn)，通過找到替代財(cái)政進(jìn)而逐步退出（鞏騰，2015）。從增量土地轉(zhuǎn)向存量土地，從土地出讓金轉(zhuǎn)向土地稅費(fèi)收入，將土地出讓收入納入政府規(guī)范預(yù)算管理之內(nèi)。土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，需要考慮轉(zhuǎn)型的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，確保轉(zhuǎn)型的社會(huì)可接受，體現(xiàn)公平性;遵循區(qū)域差異與充分授權(quán)、轉(zhuǎn)型節(jié)奏平穩(wěn)、相關(guān)利益協(xié)調(diào)、社會(huì)政治穩(wěn)定等原則要求。也有學(xué)者認(rèn)為，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型不是根源于財(cái)政壓力的變化，而是根源于投資沖動(dòng)，改革的重點(diǎn)應(yīng)是完善土地財(cái)政制度（范子英，2015）。對(duì)土地財(cái)政，不能采取完全否定的態(tài)度，也不能任其發(fā)展（黃惠和何雨，2018），應(yīng)采取穩(wěn)妥方法逐漸消解土地財(cái)政引致的系列問題。實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，需要重構(gòu)土地批租制度，完善地方稅收制度體系，合理分配土地增值收益，加快地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整（楊志安和郭矜，2013;侯昭瑞，2013），增加地方財(cái)政的稅收來源，建立起稅收財(cái)政的之基礎(chǔ)。

文獻(xiàn)評(píng)述：從梳理文獻(xiàn)進(jìn)展可知，相關(guān)學(xué)者對(duì)土地財(cái)政的研究著述很多，對(duì)土地財(cái)政的積極效應(yīng)、消極效應(yīng)、存在的問題、轉(zhuǎn)型的必要性和轉(zhuǎn)型路徑、轉(zhuǎn)型的政策設(shè)計(jì)等都作了較多的工作。從相關(guān)文獻(xiàn)的研究對(duì)象來看，多數(shù)文獻(xiàn)是基于對(duì)全國范圍的省級(jí)、地市級(jí)層面土地財(cái)政的探究，對(duì)單個(gè)城市土地財(cái)政研究論述較少;對(duì)土地財(cái)政的正負(fù)效應(yīng)或影響的研究較多，對(duì)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的研究相對(duì)較少。從研究方法來看，多數(shù)研究采取統(tǒng)計(jì)性描述分析方法，少數(shù)采取生產(chǎn)函數(shù)形式或多元回歸方法對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行定量分析。現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)展，很好地闡釋了土地財(cái)政的根源、性質(zhì)、效應(yīng)、前景、轉(zhuǎn)型等多個(gè)方面的內(nèi)容，對(duì)后續(xù)土地財(cái)政研究起到較好的借鑒作用。

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