新時期國土空間規劃存在的問題與對應措施

郭妍

摘要：國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。目前，在現行的規劃體系中，體現出縱向和橫向互相滲透的特點，其在內容上有重復和交叉，在標準上也有很多復雜的問題，這給整體規劃帶來了很大的困難。在市、縣各級規劃工作中，各類規劃存在很多矛盾，容易爆發，造成內容上有沖突，管制有重疊和錯位，將規劃的執行效果降低。基于此，我國政府應當建立國土空間規劃法律體系，完善上下級的法律法規，創新行政體制，協調國土空間規劃發展，建立完備的國土空間規劃體系。政府只有正確地認識到大方針的方向，方能實現國土空間規劃的實際價值性與科學性，才能適應新時代下的發展特征，進而推動整個國家有條不紊的發展下去。

關鍵詞：國土空間;規劃;新時期

合理地開發和利用國土空間，建設美好家園，是所有國家空間戰略與政策的最高目標。改革開放以來，伴隨著經濟社會的快速發展，國土空間經歷了前所未有的急速變化，雖然支撐我國的經濟總量邁入世界第二，但長期以來國土空間開發缺乏頂層設計而帶來的空間矛盾與沖突也日益顯現。在大數據時代下，國土空間規劃中融入大數據是非常重要的，國土空間規劃編制方式應當轉變，同時要構建國土空間規劃體系，將規劃標準以及科學性和實用性得到明確。

1 國土空間規劃的內涵

國土規劃是按照我國的社會經濟發展總體的戰略目標和發展方向以及規劃區的社會、經濟和自然等，針對國土資源開發以及在整治過程和保護環節采取綜合性戰略的部署書，同時也是國土重大建設活動的綜

合空間布局。國土空間規劃是社會發展以及國民經濟的重要組成部分，國土空間規劃是資源綜合開發、建設總體布局、環境綜合整治的指導性計劃，同時也是編制中長期規劃的重要依據。國土空間規劃包括：主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等。國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用。

2 新時期國土空間規劃存在的主要問題

2.1 土地空間規劃實施體系有待完善

在層級間的土地空間規劃上，與一些發達國家相比，我國法律仍處于落后的狀態，規劃實施與法律管理體系有待完善。目前，我國大部分的規劃類型都是圍繞編制、實施和監督三種機制來執行的，這明顯缺乏科學的決策和制約體系，人民的參與量不足。若是這樣發展下去，大眾對土地空間規劃了解不徹底，只會帶來嚴重的后果。隨著城鎮規劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之擴大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上把握大方向的初衷，最終使得規劃無法適應社會經濟生態化發展，因此，政府應當完善土地空間規劃體系制度，進而促進規劃的有效發展。

2.2 規劃職能分工不明晰且協調性差

根據我國現有的土地空間發展歷程來看，不同的部門側重點不一致，在規劃上設計就會不同，且存在互相牽制。第一，由于國土空間規劃長時間得不到正確的指導，各種規劃職能混亂不堪，所以，在國家和省級層面，逐漸形成了三大局面，分別為：城鎮體系規劃、國土規劃和主體功能區規劃。第二，我國對于土地的各級規劃缺乏應有綜合管理，各級之間合作協調性差。國土空間規劃急需專業性的編制管理，但到目前為止，政府所參與的規劃發展僅限于經濟社會發展，對空間發展的概念較少，這不僅使土地空間規劃職能不清晰，也會影響各層之間的協調性。

2.3 各規劃缺乏統一的編制和實施規范

在不同的部門利益和權責都會存在沖突，國土部門在耕地保護方面大力宣揚，環保部門重點關注林地的保護，城建部門就是關注城市建設方面，在規劃中都是以自我為中心。為此，在用地規模以及用地功能布局上都有很大的問題存在，沒有做到有效的交流和支持，出現編制工作在內容上不統一，在技術路線上也不同等問題，且規劃在用地標準上和統一口徑上也有很大的不同，嚴重到重疊并相互矛盾，規劃的編制以及實施出現了兩個內容。

3 新時期國土空間規劃的對應措施

3.1 建立國土空間規劃法律體系，完善上下級的法律法規

要想建立完備的國土空間規劃體系，就必須強化由上而下的空間規劃體系，在縱向上完成溝通的職責，并從頂層來客觀的引導基層實施政策，做到分工明確、有法可依。國家級和省級在規劃上需注重宏觀與戰略性，向大眾展示國家的整體目標以及一些原則性問題，只有這樣，才能順利的進行引導。市級規劃的職能主要是負責上下層溝通協調，不僅要結合國家、省級所提出的特色性規劃方案，也要針對城鎮具體的情況發展來進行整合。規劃的橫向協調應與法律法規保持一致性，既要做到帶有層次性，結構清晰，也要使各級分工明確，有著統一的標準。對于主要的功能區規劃而言，應帶有戰略性等指導思想，并借此作為橫向層面中的頂層規劃機制。

3.2 創新行政體制，協調國土空間規劃發展

根據國土空間規劃中的橫向和縱向的層次性，在編制中應將發改委作為直屬的領導機構，統攬全局的工作，并制定可行性方針策略，確保規劃的有序進行。在發改委的工作引領下，我國政府可再設置一個部門，其主要的工作職責是負責協調和處理其中的矛盾沖突等問題，避免出現一些不合理現象。其余相關部門則根據要求及任務互相協調，密切合作，以保證規劃工作的順利進行。期間，各相關部門可采取公示、論證會、聽證會等方式來尋求廣大人民的意見，這不僅增加了公眾的參與度，也加強了公眾對我國政府的監督。

綜上所述，新時期國土空間規劃的改革，是確保社會經濟可持續發展以及生態環境科學發展的重大舉措。因此，政府只有正確地認識到大方針的方向，強化由上而下的空間規劃體系，協調各部門國土空間規劃發展，提升空間品質和功能，方能實現國土空間規劃的實際價值性與科學性，才能適應新時代下的發展特征，進而推動整個國家有條不紊的發展下去。

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山西財經大學 公共管理學院