自然資源框架下海區派出機構的督察職能研究

邵先成

摘要：為充分發揮自然資源框架下海區派出機構對地方政府的海洋督察職能，規范地方政府在海洋自然資源領域的開發利用活動，文章研究海洋督察在自然資源工作中的定位及其實施方式和內在邏輯，分析海洋督察工作的難點與困境，并提出對策建議。研究結果表明：海區派出機構通過運動型治理模式開展的專項督察以及日常性的例行督察和審核督察，可對地方違法違規的海洋自然資源開發利用活動起到威懾、預防和糾正的作用，但在把握督察尺度、聚焦督察對象、確保督察威懾力和保障督察隊伍工作積極性等方面面臨諸多困難;為有效履行海洋督察職能，海區派出機構須確保海洋督察目標與國家主要治理目標相一致，明確地方黨委和政府的主體責任以及黨政領導的決策責任，通過完善工作機制增強海洋督察的威懾力，并通過優化異地督察和適當傾斜財政撥款等方式提升下屬事業單位參與督察的積極性，從而確保自然資源框架下的海洋督察工作既有能力維護中央政策的權威性，又能推動地方海洋自然資源領域存在的突出問題得到有效解決。

關鍵詞：自然資源管理;海區派出機構;海洋督察;專項督察;國家行政管理

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）02-0026-04

Abstract： To give full play to the effectiveness of ocean supervision under natural resources management system and regulate the boundaries of local government′s development and utilization activities in the field of marine natural resources，this paper studied the role of ocean supervision in natural resources management work，implementation methods and internal logic，analyzed the difficulties and dilemmas of ocean supervision，and proposed countermeasures.The research results showed that through special supervision，routine supervision and audit supervision，the marine dispatched agencies can play a deterrent，preventive，and corrective role in the development and utilization of marine natural resources by local governments.However，the marine dispatched agencies face many difficulties in grasping the supervision standards，focusing on the supervision targets，ensuring the deterrence of the supervision，and ensuring the enthusiasm of the supervision teams.In order to effectively perform the functions of ocean supervision，the marine dispatched agencies need to ensure that the ocean supervision are consistent with the main national governance objectives，clarify the main responsibilities of local party committees and governments，and the decisionmakers′ responsibilities of party and government leaders，and enhance the deterrence of ocean supervision by improving working mechanisms.The marine dispatched agencies also can optimize the enthusiasm of subordinate institutions to participate in the supervision by optimizing the supervision of different places and the appropriate tilt of financial allocation.This will ensure that the ocean supervision team under the natural resources framework has the ability to maintain the authority of the central policy and effectively solve the outstanding problems in the field of local marine natural resources.

Key words：Natural resources management，Marine dispatched agencies，Ocean supervision，Special supervision，State administration

0 引言

原國家海洋局及其海區分局是行使海洋行政管理職責的機構，負責海域海島使用管理、海上維權執法和生態環境保護等工作。與陸上自然資源管理部門的行政職能相比，海洋工作的獨立性和綜合性較強。在機構改革之后，海上維權執法和海洋環保職責轉移到其他部門，海洋工作牢固樹立自然資源“兩個統一”的理念，海區派出機構的行政管理職責重新調整，其監督管理職責更加明確。

作為自然資源部的派出機構，海區局在事權、財權和人事權上獨立于地方政府，有利于其根據授權對海區內地方政府執行黨中央、國務院關于海洋自然資源和國土空間規劃的重大方針政策和決策部署以及相關法律法規等的情況進行督察。面對機構改革后海洋督察工作重構、督察隊伍重建以及海洋開發利用活動監管難度大等一系列難題，海區局應發揮海洋督察對地方海洋資源開發利用的監督和引導作用，從而有效履行海洋自然資源領域的政府內部層級監督和專項監督的職責。

1 海洋督察在自然資源工作中的定位

海洋督察是中央對地方政府推行行政監察制度的形式之一，目的是確保國家關于海洋自然資源的法律、法規和政策等在地方得到有效落實。我國現階段的政治治理邏輯和治理體制，尤其是中央與地方的關系，決定海洋督察在自然資源工作中的定位。

我國疆域幅員遼闊，地區差異明顯，中央統一制定的政策在地方落實時需要考慮各地不同的實際情況，才能確保政策落實的有效性。中央和地方國家機構職權的劃分遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。這意味著在政策執行的過程中，中央允許地方根據本地區的實際情況擁有合理變通和靈活應變的空間，目的是減少中央政策統一性的現實誤差[1]。

由于地方財政、政績考核和干部管理等方面的制度設計，地方政府既有發展經濟的壓力，又有提升政績的沖動。我國考慮全局和長遠利益，以海洋生態文明理念為指引，要求科學合理開發利用海洋自然資源，這種目標有時與地方政府的短期發展利益相沖突，進而形成博弈局面。在地方政府出現嚴重違法違規用海行為時，尤其是地方自然資源管理部門無法對當地政府有效發揮監督職能時，亟須由代表中央的海洋督察部門維護國家利益[2]。

海洋督察的目的是按照中央的政策，不斷規范地方政府在海洋自然資源領域的開發利用活動，并對地方政府的違法違規行為施加壓力或進行糾偏，進而確保中央的政策能夠在地方得到有效落實[3]。同時，根據海洋督察不改變和不取代地方相關管理職權的原則以及國家治理需要維護地方主動性和積極性的原則，海區派出機構的督察行動并不是刻板地根據中央政策對地方的海洋自然資源開發利用活動“一刀切”，而是應充分考量地方的實際情況，并充分尊重地方政府在執行中央政策時的自由裁量權。

2 海洋督察的實施方式及其內在邏輯

海洋督察的主要方式包括審核督察、例行督察和專項督察，涵蓋對地方審批工作合法性、合規性和真實性的監督檢查，對海洋自然資源行政管理和執法工作的監督檢查以及對苗頭性、傾向性或重大違法違規問題等特定事項的監督檢查。

審核督察和例行督察屬于海洋督察日常的業務化運行模式，有利于從早期發現問題，并防止問題進一步惡化。雖然審核督察和例行督察不易在短期內體現工作成果，但其卻是開展專項督察的基礎，同時體現海區派出機構發揮監督管理作用的本意，即對地方海洋自然資源違法違規開發利用活動起到威懾和預防作用，進而將地方海洋自然資源工作中可能出現的問題遏制在萌芽狀態。

專項督察是在地方海洋自然資源開發利用問題積累到一定的嚴重程度后實施的運動型治理行動。專項督察可在短時間內打破既有制度安排，加速官僚制的運行速度，強化各部門的責任，通過政治動員集中組織資源，從而迅速糾正地方海洋自然資源開發利用過程中存在的問題[4]。在3種海洋督察方式中，由于專項督察的對象已存在比較突出的問題，可迅速發現問題并引發社會對督察行動的廣泛關注。

結合土地督察和環保督察的歷史實踐可以發現，通過運動型治理行動開展的海洋專項督察，雖可在短時間內完成對違法違規問題的查處，也可起到震懾作用，但其高壓態勢具有不可持續性[5]。同時，由于海區局不具有領導權，很難對地方政府進行有效問責，在督促地方政府落實整改措施方面更是缺乏強有力的手段。這時就需要自然資源部或更高層級的部門不斷強化和督促地方政府落實整改措施，以鞏固海洋督察的成效。

3 海洋督察工作的難點與困境

海洋督察的權威性來自黨中央和國務院的授權，這就要求海區派出機構在開展督察工作時應提高政治站位，從是否符合中央要求和國家利益的角度去評判和處理問題[6]。同時，海區派出機構應發揮連接中央和地方的紐帶作用，深入了解地方政府在貫徹中央政策時面臨的實際情況，確保中央政策落實與地方實際情況相契合。因此，高標準的工作要求使海區派出機構在開展海洋督察時面臨一系列的難點和困境。

3.1 把握督察尺度

我國政府行為具有明顯的集中性和多目標治理的特征。對海洋自然資源違法違規行為進行糾正是自然資源管理部門的職能目標之一，而這一目標的實現受制于整個政府集中體制的治理目標。如果海洋督察目標與政府治理目標一致，那么海洋督察目標則較容易實現，甚至可通過運動型治理行動的方式將督察目標轉化為政府短期的主要治理目標。但如果二者不一致，那么海洋督察目標的實現將由于缺乏足夠的政治資源支持而面臨一定的困難。

在同樣的制度體系和法律框架下，由于海洋經濟發展和海洋自然資源保護的關系處于動態演變之中，海洋督察的標準可能根據政府治理目標的變動而“時松時緊”：當海洋督察的執行標準較“松”時，一些海洋自然資源違法違規開發利用行為可能被默許;當海洋督察的執行標準較“緊”時，同樣的行為則可能被嚴格處理。因此，海洋督察部門在是否督察和督察力度方面都存在一定的選擇性[7]。

3.2 聚焦督察對象

根據土地督察的實踐經驗，督察報告指出的問題主要是業務問題，地方政府往往直接將整改任務批轉給當地自然資源管理部門。然而督察報告對于地方政府在違法違規項目決策和管理方面的問題則關注較少。這就導致執行者成為整改措施落實的責任主體，而決策者的責任卻被忽略[8]。這種情況在海洋督察工作中也有體現。因此，如果不深挖業務問題背后的管理和決策問題，督察整改的主體將變成地方各級自然資源管理部門，從而無法從根本上解決地方海洋自然資源開發利用過程中存在的問題，也無法真正實現海洋督察的目的。

3.3 確保督察威懾力

海區派出機構作為正司局級單位，在對地方政府尤其是省級政府開展實際督察的過程中，往往面臨行政級別不對等的困境。在專項督察中，由于大多數行動由自然資源部統一部署，地方政府的重視程度較高;但在日常的例行督察和審核督察中，當只有海區派出機構派員督察時，級別不對等的問題更加突出。這有可能造成在海洋督察工作中發現的問題無法引起地方政府的重視，在相關整改措施落實上敷衍了事，導致例行督察和審核督察的職能被弱化和邊緣化。

3.4 保障督察隊伍工作積極性

海區派出機構擁有眾多的下屬事業單位，這些單位是組建督察隊伍和開展督察業務的主要支撐力量。然而由于下屬事業單位是差額撥款，根據其職能定位，通常會承接地方項目課題以解決職工績效等問題，導致這些單位與地方政府和相關單位之間存在千絲萬縷的經濟聯系。對于下屬事業單位來說，如何既確保在參與海洋督察時保持獨立性，又確保與地方的經濟聯系不受沖擊，將是保障督察隊伍工作積極性的關鍵。

4 改善海洋督察工作效能的對策建議

為有效履行海洋督察職能，進一步改善海洋督察工作效能，海區派出機構須在積極跟進和充分理解中央政策精神的基礎上，明晰地方政府的管理責任和相關領導的決策責任，通過與紀委和監委等部門的合作機制增強海洋督察的威懾力，通過優化異地督察制度和適當傾斜財政撥款等方式減輕事業單位參與督察行動的顧慮，從而確保自然資源框架下的海洋督察隊伍既有能力維護中央政策的權威性，又能推動地方海洋自然資源領域存在的突出問題得到有效解決。為此，本研究提出4項對策建議。

（1）學習貫徹國家大政方針，確保海洋督察目標與國家主要治理目標一致。一方面，聚焦黨中央、國務院的重大決策部署和國家自然資源工作的中心任務，密切關注國家總體形勢對海洋督察的工作要求，及時調整海洋督察工作的重點和尺度;另一方面，不斷強化對海洋督察工作中出現的苗頭性、傾向性和趨勢性問題的研判和分析，及時向黨中央、國務院報告海洋自然資源開發利用過程中存在的突出問題，為國家治理目標的動態調整提供支撐。

（2）按照“屬地管理、分級負責、黨政同責”的原則，明確地方黨委和政府在海洋自然資源管理中的主體責任和決策責任。一方面，對照相關政府文件和法律法規，全面梳理地方黨委和政府的海洋自然資源管理責任清單;另一方面，將海洋督察制度與自然資源資產負債表制度、自然資源離任審計制度和生態環境損害責任終身追究制度等結合起來，厘清海洋自然資源違法違規開發利用過程中的管理和決策責任。

（3）完善海洋督察工作機制，加強跨部門合作，使海洋督察結果和責任追究有理有據。在明確海洋督察的權威性來自中央授權的基礎上，一方面，通過完善督察工作流程和機制、深化督察技能以及深挖問題根源等方式，確保督察結果經得起檢驗;另一方面，通過與紀委和監委等部門的合作，完善海洋督察對領導干部的責任追究機制。

（4）通過異地督察和財政撥款等方式，減輕下屬事業單位參與海洋督察工作的顧慮。一方面，在充實完善督察人員庫和技術支撐人員庫的基礎上，通過隨機抽取的方式組成督察隊伍，優化異地督察制度，盡量避免事業單位的督察人員直接對其單位所在地區的地方政府和相關單位進行督察;另一方面，在財政撥款上對參與海洋督察的事業單位予以適當傾斜，提升其參與海洋督察的積極性。

參考文獻

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[7] 何艷玲.中國土地執法搖擺現象及其解釋[J].法學研究，2013（6）：63-64.

[8] 賴文浩.落實督察地方政府職責關鍵在于走出“業務性督察”的誤區[EB/OL].（2019-03-18）[2019-06-26].http：//www.mnr.gov.cn/dt/td/201903/t20190318_2402009.html.