完善收費(fèi)公路相關(guān)政策對策研究

鄒紀(jì)元

摘 要：為加強(qiáng)公路建設(shè)資金保障，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展，本文結(jié)合江蘇省收費(fèi)公路發(fā)展實(shí)際，從收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，提出完善我國收費(fèi)公路政策有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路;收費(fèi)政策;公路可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：U491 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

0 引言

2004年國務(wù)院制定的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），對于規(guī)范和促進(jìn)收費(fèi)公路發(fā)展起到了重要作用。但隨著建設(shè)成本增加，邊際效益逐漸下降，收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，現(xiàn)行政策已不適應(yīng)收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展的需要。本文結(jié)合江蘇省收費(fèi)公路發(fā)展實(shí)際，從收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，提出完善我國收費(fèi)公路政策有關(guān)建議。

1 收費(fèi)公路政策對我國公路發(fā)展的意義

公路具有覆蓋廣、靈活度高的優(yōu)勢，基礎(chǔ)性作用是巨大、長期和持續(xù)的，但其建設(shè)和維護(hù)資金也是巨大、長期和持續(xù)的。

1984年，國務(wù)院出臺“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，大大加強(qiáng)了公路建設(shè)的市場化程度，拓寬了公路建設(shè)資金來源，有力保障了我國公路建設(shè)快速發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民群眾出行提供了有力支撐。從我國首條高速公路沈大高速開始建設(shè)，至2019年底，高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)15萬公里。1992年江蘇省第一條高速公路開工建設(shè)，至2019年底，高速公路總里程達(dá)4 865公里，總投資近3 000億元，其中財政性投入僅270億元、占比9%，其余資金均通過市場化方式籌集。據(jù)統(tǒng)計，江蘇省高速公路里程在公路網(wǎng)中占比僅3%，卻承擔(dān)了全省27%的公路運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量，為江蘇省經(jīng)濟(jì)繁榮、社會快速發(fā)展、駕乘人員便捷出行提供了高品質(zhì)的出行服務(wù)。

實(shí)踐驗(yàn)證，收費(fèi)公路政策是科學(xué)的、有效的，是一項(xiàng)需要長期堅持的政策。在政策實(shí)行過程中，政策內(nèi)容體系也逐漸趨于完善，是交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的成功案例。

2 現(xiàn)行收費(fèi)公路政策存在的問題

一是缺少科學(xué)的定價調(diào)價機(jī)制。目前，我國收費(fèi)公路政策體系中缺少完善的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價機(jī)制，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一旦確定以后，長達(dá)25～30年的收費(fèi)期內(nèi)，沒有調(diào)價機(jī)制。以江蘇省為例，超過80%的已建高速公路仍使用二十世紀(jì)末的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而建設(shè)成本已從上世紀(jì)末的約3 000萬元/公里上漲至2～3億元/公里。由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，目前江蘇省正在開展前期研究的高速公路項(xiàng)目基本達(dá)不到國家發(fā)改委制定的公路項(xiàng)目5.5%的基準(zhǔn)收益率。

二是無法適應(yīng)公路長期建管養(yǎng)的實(shí)際需要。公路作為重要國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)管養(yǎng)運(yùn)營需要投入持久的、巨額的資金。據(jù)統(tǒng)計，江蘇省通車10年以上的高速公路占比達(dá)到81%，隨著已建成高速里程的增加，未來以道路管理和養(yǎng)護(hù)為主的形式將為主流，因此保障管養(yǎng)營運(yùn)資金來源穩(wěn)定成為迫切需要解決的首要問題。目前江蘇省管養(yǎng)營運(yùn)資金高速公路以收取車輛通行費(fèi)為主要來源，路況良好率100%;普通公路以燃油稅資金為主要來源，資金存在明顯缺口，中等以下路況公路里程超過2萬公里、占比10%。隨著新能源汽車普及，燃油稅收入將呈下降趨勢，公路養(yǎng)護(hù)資金缺口將日益擴(kuò)大。2030年后，將有大量的收費(fèi)公路收費(fèi)到期，若屆時按現(xiàn)行政策停止收費(fèi)，管養(yǎng)營運(yùn)資金來源將無法保障，從而導(dǎo)致道路缺乏養(yǎng)護(hù)，服務(wù)水平下降。

三是無法有效吸引社會資本投資高速公路。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，鼓勵采用多元化市場融資方式拓寬融資渠道，積極引導(dǎo)社會資本參與交通強(qiáng)國建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險防控機(jī)制。從江蘇省發(fā)展實(shí)際來看，含有社會資本的高速公路僅占總里程的8%，社會資本對高速公路項(xiàng)目最低預(yù)期年化投資回報率約6%。受建設(shè)成本快速增長、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低影響，江蘇省大部分待建高速公路均無法達(dá)到該最低回報率要求。此外，近年來綠色通道、節(jié)假日免費(fèi)、ETC優(yōu)惠等優(yōu)惠政策對收益率也產(chǎn)生一定影響。2019年，江蘇省高速公路優(yōu)惠金額約52億元，占通行費(fèi)總收入的12%。在現(xiàn)行政策環(huán)境下，高速公路項(xiàng)目很難吸引社會資本，從而變相催生了地方政府違規(guī)承諾收益等現(xiàn)象。

3 國外收費(fèi)公路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國的公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)資金主要來源于燃油稅，德國則主要來源于公共稅與特定稅，法、日等國則采用與我國類似的投融資模式即貸款修路、收費(fèi)還貸。充足的公路建設(shè)資金來源保障了上述國家公路建設(shè)的快速發(fā)展，從而提高了資源、技術(shù)等生產(chǎn)要素流通效率，有力保障了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

日本高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與物價指數(shù)掛鉤。據(jù)統(tǒng)計1963年-2002年，日本高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)年均增速約3.2%，同期物價年均漲幅3.7%。即便如此，隨著建管養(yǎng)成本不斷增加，日本高速公路仍陷入債務(wù)危機(jī)。2005年日本立法明確高速公路債務(wù)償還的最長期限為從2005年算起的45年;2014年由于對高速公路設(shè)施進(jìn)行全面整修，債務(wù)償還期限延長到60年。

法國高速收費(fèi)公路由14家特許公司經(jīng)營，其一般經(jīng)營年限為30年。期滿后，特許經(jīng)營企業(yè)可與政府協(xié)商另簽合同延長經(jīng)營年限，但除正常經(jīng)費(fèi)支出和還貸外，取得的利潤必須全部用于公路建設(shè)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)CPI動態(tài)調(diào)整，政府與特許經(jīng)營公司每5年簽訂一次調(diào)價合同，在規(guī)定范圍內(nèi)和不超過當(dāng)年通漲率前提下，可調(diào)整收費(fèi)價格并報交通部核準(zhǔn)。2005年-2018年，法國高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲20%，年均漲幅約1.4%，同期CPI平均值約1.3%。

4 完善收費(fèi)公路政策有關(guān)對策建議

為加強(qiáng)公路建設(shè)資金保障，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展，建議重點(diǎn)從以下三個方面完善收費(fèi)公路政策體系：

一是制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定機(jī)制并及時監(jiān)測調(diào)整。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合建管養(yǎng)成本、物價、經(jīng)營期限、交通流量以及合理投資回報等因素綜合確定。建議國家層面出臺收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計算方法，以保障計算結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性，各省市區(qū)按照“一路一價”模式科學(xué)計算后確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并報物價部門審批。在不增加車輛總體通行負(fù)擔(dān)前提下，統(tǒng)籌維護(hù)好公路使用者與投資者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。在新收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，設(shè)定一至兩年的試行期，在試行期內(nèi)及時監(jiān)測路網(wǎng)交通量和通行費(fèi)收入的變化情況，當(dāng)發(fā)生大的波動時，需按照相關(guān)程序進(jìn)行實(shí)時動態(tài)調(diào)整。

二是建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計1963年-2002年，日本高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)年均增速約3.2%。隨著建管養(yǎng)成本不斷增加，2005年日本立法明確高速公路債務(wù)償還的最長期限為45年，2014年債務(wù)償還期限延長到60年。法國高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)CPI動態(tài)調(diào)整。由于高速公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)營成本隨著時間推移呈增長趨勢，而貨幣本身亦存在貶值趨勢，為保障高速公路投融資可持續(xù)發(fā)展，建議研究建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)評估調(diào)整機(jī)制。

三是明確收費(fèi)年限重新核定條件。現(xiàn)行《條例》對高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目收費(fèi)期如何核定沒有明確規(guī)定。2019年底江蘇省已有滬寧高速、江廣高速完成改擴(kuò)建，并重新核定收費(fèi)期。但社會公眾往往將重新核定收費(fèi)期理解為延長收費(fèi)期，從而形成了不利于公路可持續(xù)發(fā)展的負(fù)面輿論。“十四五”期間，江蘇省高速公路改擴(kuò)建節(jié)奏將明顯加快，社會公眾對高速公路變相延長收費(fèi)的質(zhì)疑可能會進(jìn)一步增加。建議國家層面盡快通過立法的形式，明確高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目收費(fèi)期重新核定的合法性。

5 結(jié)束語

公路收費(fèi)政策對車輛出行行為、公路建管養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展乃至降低全社會流通成本具有重大影響。本文結(jié)合江蘇省收費(fèi)公路發(fā)展實(shí)踐，提出完善收費(fèi)公路政策的有關(guān)對策建議，對加強(qiáng)公路建設(shè)資金保障，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展有積極意義。

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