淺析高速公路項目前期工作內容及變化

徐成龍

摘 要：根據國務院“放管服”改革和“簡政放權”的指導思想，高速公路項目前期工作已經發生了極大的變化，本文將結合廣州市花莞、機場二高、從埔項目前期工作情況，對高速公路項目前期工作的變化內容進行解析。

關鍵詞：高速公路;前期工作;花莞

中圖分類號：U415 文獻標識碼：A

1 高速公路項目工作概述

高速項目前期工作主要指項目核準前置工作及其它各類專項工作。高速公路各專項工作與主體工程相輔相成，專項工作基于線位大致確定的主體工程設計文件，主體工程又依托專項工作的實際情況，從不同領域，不同方面對主體工程線位走向、經濟技術、環境影響等進行論證。詳見高速公路項目建設流程圖。

2 各項目前期工作

2.1 花莞項目

花莞項目前期工作主要涵蓋了項目線位踏勘、預可報告、工可報告、項目申請報告以及14類專項報批：水保方案評估、地震安全評價、地質災害調查（含地下水調查）、壓覆礦產資源調查、環評報告編制及審批、節能評估、社會風險評估及分析報告、文物調查、規劃選址意見、用地預審意見、林業調查、防洪評價、通航標準論證、通航安全影響論證。其中，核準前置專項10類。項目作為省級重點工作，全部專項需經過省級行政主管部門批復（圖1）。

2.2 機場二高項目

（1）專項工作內容的變化。機場二高項目前期工作主要涵蓋了預可報告、工可報告、項目申請報告以及12類專項報批：水保方案評估、地質災害調查、壓覆礦產資源調查、環評報告編制及審批、節能評估、社會風險評估及分析報告、規劃選址意見、用地預審意見、林業調查、文物調查、防洪評價、通航條件影響評價。其中，核準前置專項9類，部分專項審批部門下放至市行政主管部門或相關主管單位。

項目前期工作內容覆蓋面有所減少，但審批越來越嚴格，在項目核準前，主體工程設計深度已近乎達到初步設計要求，也只有基于初步設計深度上完成的各專項工作才能達到各行政主管部門的要求。

（2）專項工作流程的變化。按常規步驟，專項審批工作應先完成水土保持方案評估，再完成環評報告編制及審批，環評通過后完成規劃選址專項，待獲得規劃選址意見書批復后，再申報用地預審專項。這樣一個串聯似的流程將高速公路項目前期工作周期大大拉長，完成一個流程，往往需要耗時一年以上。

而在機場第二高速項目中，工可獲得通過后，環評報告的編制、規劃選址及用地預審工作同時開展，各行政主管部門也采取“并聯審批”方式，僅用時半年便完成了整個流程，大大縮短前期專項工作的時間。

“并聯審批”和“整合審批”雖然提高了項目前期的工作效率，但也極大程度的增加了業主單位的工作量和工作難度。因為各個專項往往由不同咨詢單位負責，一旦某一專項或者主體設計產生了變化，對應的專項也會產生相應的變動，這樣的變動容易引起進一步連鎖效應，導致各個專項的工作內容在短時間內產生多次變動。所以專項工作流程的變化對業主單位的協調能力、統籌能力、大局觀提出了更高的要求。

（3）專項工作審批權限的變化。原專項工作審批涉及相關主管部門有省市政府、發展改革委、交通行政、城市規劃、水行政、環境保護、農業、國土資源、地震安全、文化、林業部門。除上述以外，若跨海或跨海灣項目需經海事部門審批，跨通航河流需經航道主管部門審批。除省政府確定收費立項;發改委負責項目立項審批或項目核準;交通部門對預可、工可審批及確定項目法人外，其余部門涉及規定的高速公路前期工作專項咨詢審批工作共14項，其中需單獨委托編制專項資源報告10項。

機場第二高速項目前期專項中，行政審批部門對“同一階段同一部門實施的多個審批事項予以整合，實行一次受理、一并辦理”。例如，機場第二高速線位涉及穿越廣州市水源保護區范圍，按原有流程應經市生態環境局報市政府、交通主管部門批準后再報省生態環境廳審核，省生態環境廳經征詢省各行政部門意見后出具審批意見。而此次在審核線位穿越水源保護區范圍的問題上，省生態環境廳直接將審批權下放到市級層面，由市生態環境局一次受理;國土局和規劃局合并成規劃和自然資源局后，規劃選址專項和用地預審專項也統一由自然資源局一并辦理;取消了地震安全評估專項。

2.3 從埔項目

（1）專項工作內容的變化。從埔項目前期工作主要涵蓋了工可報告、項目申請報告以及11類專項報批：水保方案評估、地質災害調查、壓覆礦產資源調查、環評報告編制及審批、社會風險評估及分析、規劃選址意見、用地預審意見、林業調查、文物調查、防洪評價、通航條件影響評價。其中，核準前置專項3類，包含社穩、規劃選址、用地預審。水保、環評、規劃選址、文物調查等專項已下放至市行政主管部門審批。

（2）專項工作流程的變化。所有專項之間在審批前均無限制，可同步開展工作。審批時，除環評報告中需涵蓋水保方案、地下水調查、涉水源保護區、森林公園、生態紅線內容;規劃選址、用地預審專項中若涉及永久基本農田，需先完成占補平衡方案外，其余專項審批之間均無限制條件。

（3）專項工作審批權限的變化。從埔項目前期專項中，行政審批部門權限多數下放至市、區。例如，規劃選址由市規劃和自然資源局審批、環評專項由市生態環境局審批、文物調查由市文物局審批、壓覆礦調查由市地質調查院審批、水土保持方案和防洪評價由市水務局批復等。

2.4 各項目前期工作對比

從花莞項目、機場二高、到從埔項目，項目前期工作無論從內容還是審批流程都有極大變化，從一定程度上減小了高速公路項目前期工作的復雜性，響應了國務院所提倡的“簡政放權，放管結合，轉變政府職能工作方案”的要求。三個項目的前期工作內容、核準前置專項以及審批層級詳見項目前期內容對比表：

3 專項工作中其它注意事項

3.1 專項開展與設計不同步問題

由于專項評估報告是根據工程可行性研究報告進行編制，大部分工程項目由于受前期工作時間限制，專項評估工作必須與工程可行性研究報告編制同步開展，不可避免的會出現由于工可報告的修改而導致專項評估報告重新修改，增加專項評估論證工作量。因此，專項評估報告的編制在時間允許的情況下，建議在可研報告推薦線位明確，無較大調整的情況下再開展專項評估工作。

3.2 用地預審問題

依據《建設項目用地預審管理辦法》的規定，建設項目用地預審文件有效期為三年，有效期內未經審批或核準的項目，應提出申請延期或重新申請用地預審。項目選址、建設規模、用地范圍和用地規模發生重大變化的，需要重新進行用地預審。項目占用永久基本農田的，用地預審需要報國土資源部審批。

3.3 環評專項問題

環境影響評價報告經市生態環境部門批復后超過五年才開工建設的，其環境影響評價文件應當報原審批部門重新審核。涉及用海的建設項目，還需要單獨編制海洋環境影響評價報告，并獲得海洋與漁業管理部門的批復。項目涉水源保護區、森林公園、水產保護范圍、生態紅線等環境敏感點的需在項目環評報告上報前取得各行政主管部門的同意性意見。

3.4 項目穿越水源保護區

項目穿越水源保護區需委托設計單位編制《唯一性論證報告》，并召開專家評審會;委托設計單位編制《建設安全性論證報告》;委托環評單位編制《可行性研究報告》;取得市政府及省交通廳同意意見后上報省生態環境廳審核。

3.5 項目穿越森林保護區

項目穿森林公園需委托相關單位編制項目《路線唯一性報告》《森林公園生態影響評價報告》《森林公園調整經營范圍論證報告》，由林業部門組織專家論證，市級、區級森林公園分別由市林業和園林局，區規劃和自然資源局審批。森林公園可能有林場的雙重屬性。

4 結語

高速公路項目前期工作涉及面廣，影響因素多，變化快。隨著政府職能改革的不斷推進，高速項目前期審批將向著“少而精，快而嚴”的方向轉變，項目建設單位需要不斷跟蹤了解政策變化，各專項工作宜在開展前與相關行政主管單位溝通明確工作內容。