略論秦漢對古代監察制度的奠基作用

摘要：秦漢是中國古代監察制度的起點，其構建了后世監察制度的體制框架，開始了監察法制化的探索。其監察制度設計中靈活多樣的監察手段，監察官員嚴格的選任條件，位卑、賞厚、權重的制度設計都為后世所繼承和效仿。

關鍵詞：秦漢;監察制度

2018年，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，成立監察委員會。“監察委員會”也入選了中紀委和《咬文嚼字》編輯部聯合發布的年度十大反腐熱詞。知古鑒今，研習古代監察制度的發展脈絡有助于我們更好的把握監察制度的體系結構和未來改革走向，秦漢作為監察制度確立之始自是我們研究的一個重點。

一、秦漢構建了中國古代監察制度的體制框架

秦漢形成了古代監察制度維護的核心——皇權。秦以商鞅變法富國強兵，滅六國，成一統，稱成功，傳后世。秦王嬴政取三皇五帝中皇帝二字，自稱始皇帝。自此，皇帝成為歷代封建君主的專稱。秦漢時期國土規模已經與現在相差無幾，且人口眾多，向心發展和歷史慣性為皇帝的存續提供了現實土壤。漢儒董仲舒以“天人感應”學說鼓吹君權神授，為皇帝的合法性和權威性提供了理論支撐。

“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”，皇帝不僅是國家的統治者，而且是國家的所有者。皇帝擁有最高立法權，“法自君除，口含天憲，言出法隨”;最高決策權，“天下之事無小大皆決于上”。皇帝又稱“天子”，在世俗社會其權力幾乎不受任何限制。歷代監察官員作為“天子耳目風紀之司”自是以維護中央皇權為其最終目的。監察官員的地位也與皇權的興衰密切相關，皇權越是集中，監察官員的地位越高，皇權衰微，監察官員就容易淪為黨爭工具或政治犧牲品。

構建了自上而下的御史系統。御史本為記事小官，因熟知律典且與皇帝關系親近故加“大夫”二字以示尊崇。御史大夫與丞相、太尉并列三公，位居丞相之后，掌副丞相職，丞相缺位，由御史大夫代行職務或取而代之。又有不成文的規定：須做了御史大夫，才得升為丞相。

御史大夫下設御史中丞和御史丞，因御史大夫多行副丞相事，監察職能多由御史中丞實際承擔。御史中丞下設各種職能侍御史，如：符璽侍御史、繡衣侍御史、治書侍御史等。御史大夫、御史中丞、侍御史構成了中央監察機關的主體。漢武帝征和四年還設有司隸校尉，也屬中央監察機關的一部分，其設立標志著秦漢多元監察體制的確立。

地方監察機關仿照中央監察機關設立。秦漢時以郡守為地方最高行政長官。仿照皇帝下設丞相、太尉、御史大夫，郡守下設郡丞、郡尉、郡監;縣設縣丞、縣尉、督郵廷椽，分掌行政、軍事、監察事務。同時，以監御史監郡，督郵分部監縣。監御史隸屬御史大夫，督郵則為行政系統內部監察官員。

初步建立自下而上的諫官系統。秦設諫議大夫專司諫諍之職，“秦諫議大夫屬（郎）中令，無常員，多至數十人，掌（論）議。”除此之外，公卿以上職官和給事中也兼行諫議之職。所謂給事中，《文獻通考·職官考四》記載：“給事中，加官也。秦置，漢因之，所加或大夫，博士，議郎，掌顧問應對·······以有事殿中，故稱給事中。”

秦雖設有諫官，但推行極端化的中央集權。明君獨斷的思想下，“群臣諫者以為誹謗”，致使“天下畏罪持祿莫敢盡忠”，“大吏取容”，諫議官員形同虛設。漢汲取亡秦教訓，高度重視言官諫官，多次頒詔求天下直言極諫之士。這一時期諫官系統得到極大發展，但尚未形成諫官制度。

二、秦漢開中國古代監察法制化之先河

監察法制化包括監察法律體系的健全和監察活動的嚴格依法兩個方面。

中國古代第一部專門性地方監察法規《監御史九條》。西漢吸取建國之初因忽視地方監察致使吏治敗壞的教訓，在京畿地區回復監御史設置，頒布《監御史九條》為其行為準則，適用范圍三輔郡，是中國第一部專門性監察法規。

其詳細內容見于《西漢年紀》卷一：“惠帝三年相國奏御史監三輔郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，姿為奸詐論獄不直者，擅興徭賦不平者，吏不廉者，吏以為苛刻故劾無罪者，敢為逾越侈及弩十石以上者，（作）非所當服者，凡九條。”輔之以秦漢律典、詔令，如：《秦律十八種》、《為吏之道》、《語書》、《九章律》等，初步建立了監察法律體系框架。

中國古代第一部全國性地方監察法規《刺史六條》。《刺史六條》又稱《六條問事》，內容鑒于《漢官典職儀》：

刺史班宣，周行郡國。省察治狀，黜涉能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問即不省。

一、強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。

二、兩千石不奉詔書尊承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。

三、兩千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。

四、兩千石選署不平，苛阿所愛，蔽賢寵頑。

五、兩千石子弟恃怙榮勢，請托所監。

六、兩千石違公比下，阿附豪強，通行貨賂，割損政令也。

相比《監御史九條》，《刺史六條》在全國范圍內都有效力，作用范圍更廣;將監察對象限于強宗豪右和兩千石官員，針對性更強。所列六條包含恃強凌弱、不尊典制、濫用職權、選任不公、貪贓枉法、割損政令等，都是當時社會的突出問題，具有明確的現實指向性。“非條所問即不省”將監察范圍嚴格限定六條之內，豫州刺史鮑宣因所察過六條而被奏免。

三、秦漢對后世的其他影響

靈活多樣的監察方式為后世所繼承。包括：駐地監察與巡視監察相結合。駐地監察是指派駐監察官員對特定區域行使監察權，比如御史系統的監御史監郡。巡視監察又稱巡查，如皇帝出巡，監御史每年八月巡視所屬監察區域。明察與暗訪相結合。明察指監察官員到官府吊刷卷宗、審錄囚徒，接收民間訴狀等。暗訪指監察官員微服私訪。常態化監察與特別監察相結合。前者如處理公卿百官奏章，考課制度。后者指因事特派的監察官員。

嚴格的選任標準為后世所借鑒。徒法不足以自行，尤其在古代制度建設和法律約束尚不完備的情況下，嚴格的官員選任機制為制度的有效運行提供了人才支撐。秦漢對監察官員的選任主要通過皇帝策試、官員察舉、高級長官辟除、積功勞四個渠道。其選拔標準包括明達法令、忠直亮節、豐富的基層經驗或突出的政績、優異的文化素質等。且對監察官責任制做了初步探索，如規定“見知人犯法不舉告為故縱，而所監臨部主有罪并連坐”。

位卑、賞厚、權重的制度設計成為歷代監察官員的基本特征。漢以刺史代監御史，秩六百石，以六條問事，察兩千石的官員。因其職位低微，故無犯上作亂的威脅;又因其察舉得當后賞賜豐厚，故有監察之動力。所謂權重，是指皇權依附性強。監察官員的核心職能是“天子耳目”，其權力是虛置的，其實質是皇帝對其反饋信息的信任程度以及對其信息的處理意愿。皇帝一人之力難馭眾臣，故對監察官員格外信任，讓百官處于被皇帝“監”、“察”的狀態，以達震懾監督目的。

秦漢不僅是監察制度的起點，也構建了中國古代監察制度的骨干。其靈活多樣的監察手段、監察官員嚴格的選任標準，位卑、賞厚、權重的制度設計為歷代所遵循。后世對其改動主要是東晉撤司隸校尉，監察權逐漸由多元分散轉向一元集中，中央監察機關脫離少府，設署辦公，趨于獨立。監察機關和監察官員的名稱因朝代不斷變化，但其內在骨骼與秦漢時期大同小異。可以說，秦漢監察制度為中國古代監察制度起到了奠基作用。

參考文獻：

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[2]. 李林甫：《唐六典》卷8《門下省·諫議大夫》，西安，三泰出版社，1991

[3]. 《史記》卷6《秦始皇本紀》

[4]. 《漢書》卷23《刑法志》

作者簡介：

馮乃蒙，男（1991）蒙古族 籍貫：遼寧遼陽最高學歷：本科;目前職稱：無;研究方向：政治學理論。