機關事業單位職業年金制度的優化路徑

摘要：2014年10月我國啟動機關事業單位養老保險制度改革，改革建立的職業年金制度成為我國養老保險制度發展史上的里程碑。職業年金能夠彌補改革后機關事業單位基本養老金替代率不足的問題，為我國養老保險制度由“雙軌制”實現“并軌”創造了有利條件。本文從職業年金現行制度安排及發展現狀分析當前存在的風險及問題，探索職業年金制度的優化路徑。

關鍵詞：機關事業單位;職業年金;制度優化

我國機關事業單位養老保險體系由基本養老保險、職業年金、商業性養老保險三個層次構成。其中，職業年金作為“第二支柱”的補充養老保險制度，是構建多層次、多支柱養老保險體系的重要制度安排。

一、職業年金概述

（一）職業年金制度的建立

首次提出建立職業年金制度是在2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，該方案明確以五省市事業單位為先行試點，改革試點范圍不包括黨政機關。由于當時缺乏頂層設計，除深圳之外其他試點改革進展甚微。但此次試點取得的經驗為今后推進和完善職業年金制度奠定了實踐基礎。

2015年《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）及《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》（國辦發〔2015〕18號），明確了職業年金制度的基本原則、參保范圍、籌資方式、賬戶構成、經辦管理等具體內容，為機關事業單位全面建立職業年金制度提供了有力的制度保障。

2016年人社部、財政部印發《職業年金基金管理暫行辦法》（人社部發〔2016〕92號）進一步明確了職業年金基金的管理細則，對管理部門及職責、基金投資、收益分配及費用等具體事宜作出了規定，職業年金基金管理步入制度化、專業化的發展軌道，有利于維護基金安全并實現保值增值。

（二）職業年金制度的發展現狀

截至2019年7月，機關事業單位養老保險參保3612萬人，其中，參加職業年金2970萬人，職業年金覆蓋率達到82%，職業年金實際繳費人數占比96.5%。按月分次領取方式占比90%，一次性領取占比較小，總體上符合制度政策的設計預期。截至2019年5月，職業年金基金結余近6100億，正處于迅速增長階段。

（三）職業年金的制度安排

（1）參保范圍及征收方式。參保范圍為機關事業單位的編制內人員，同機關事業單位養老保險參保范圍相一致，不同于企業年金的自愿參保方式，職業年金是國家立法強制實施的補充養老保險，征收方式具有強制性。

（2）基金籌資模式。職業年金基金采用繳費確定型（Defined Contribution，DC模式），由單位繳費、個人繳費及基金投資運營收益共同組成，繳納費用由單位和個人共同承擔。采取固定比例繳費，繳費基數為個人工資，單位繳納比例為工資總額的8%，個人繳納比例為個人工資的4%，繳費比例由國家依據經濟社會發展狀況適時進行調整。

（3）個人賬戶管理。單位繳費8%、個人繳費4%及基金投資運營收益均計入職業年金個人賬戶。個人繳費部分實行實賬積累;單位繳費部分則按照是否財政全額供款劃分，財政全額供款的單位繳費采取記賬方式即“虛賬”積累;非財政全額供款的單位繳費實行實賬積累。實賬積累形成的職業年金基金可以參與市場化投資運營，按實際收益計息。

（4）待遇領取方式。職業年金依據本人意愿選擇領取方式，可一次性領取用于購買商業養老保險，也可以按月分次領取，領取方式一經選擇不再變更。按月領取方式以本人退休年齡對應的計發月數計算月領取標準，發完為止，因此職業年金待遇不是終身享受，個人賬戶余額可以繼承。

（5）稅收優惠模式。實行EET稅收模式，即繳費環節和投資收益環節免稅，只對領取環節進行征稅。根據《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號），基金投資運營收益分配計入個人賬戶時，暫時不繳納個人所得稅;但是退休后按月領取的年金，則全額按照“工資、薪金所得”項目適用的稅率，計征個人所得稅;僅對因參保人死亡或出境定居發生的一次性領取允許按12個月進行分攤，以每月分攤額計算納稅，除此之外，不允許分攤計稅，必須將一次性領取總額作為一個月的工資薪金所得來計算納稅。

二、職業年金制度存在的問題

（一）個人賬戶“虛賬”空轉，增大未來財政支付壓力和風險

現行制度下，按財政全額供款方式劃分，全額供款單位繳費為記賬方式，因此，單位繳費部分存在實賬積累與記賬（即“虛賬”）兩種方式，在職業年金制度啟動之初，“虛賬”方式將巨額財政支出進行遞延分解，減輕當期支付的財政壓力，為順利推進養老保險改革起到了積極的作用。

但是如果“虛賬”部分長期不做實，將無法積累形成職業年金基金，也就不能進行市場化投資運營從而獲取收益，僅有個人繳費部分和非全額供款的單位繳費部分能夠形成實賬積累?！疤撡~”空轉時間越久，隱性債務規模將持續增長，投資的機會成本更高，隨著社會老齡化程度的加深，后期會加大財政供養壓力及支付風險。

（二）個人賬戶余額的繼承方式缺乏互助共濟性

現行制度下，個人賬戶權益完全歸屬于個人，參保人去世時，繼承人可以享受繼承權。職業年金個人賬戶余額可繼承部分包括單位繳費、個人繳費及增值部分。企業職工養老保險個人賬戶中單位繳費部分是不能夠繼承的，只能繼承個人繳費部分，既體現了社會保險互助共濟的屬性，同時也充分發揮了個人賬戶的保障效能，職業年金的繼承方式也應當借鑒。

職業年金單位繳費部分與個人繳費部分比例為2：1，因此職業年金個人賬戶有三分之二的部分實際是財政資金，只有三分之一的部分是個人繳費，可以繼承的大部分是財政資金，同時死亡退保還能享受一次性撫恤金。而職業年金作為補充養老保險，主要作用在于為生存者提供養老保障，個人賬戶大部分用于遺產繼承會削弱職業年金的保障效能，同時也會加大財政的支付壓力。

（三）職業年金待遇保障的不可持續性

現行制度下，職業年金待遇計發以退休年齡對應的計發月數為標準，個人賬戶總額除以計發月數，算得職業年金每月發放標準。退休年齡越晚，計發月數越小。退休年齡最早為45歲，對應計發月數為216個月（即18年），退休職工在63歲之后，職業年金發放完畢;若50歲退休，對應計發月數為195個月（即16年零3個月），退休職工在66.25歲之后，職業年金發放完畢;若60歲退休，則對應計發月數為139個月（即11年零7個月），退休職工在71.58歲之后，職業年金發放完畢;若70歲退休，則對應計發月數為56個月（即4年零8個月），退休職工在74.67歲零之后，職業年金發放完畢。綜上所述，職業年金待遇的停發年齡區間在63歲到74.67歲?？紤]一般情況下，機關事業單位退休年齡在50歲、55歲、60歲，能夠享受職業年金待遇的年齡區間集中分布在71.58歲之前，也就是絕大部分退休職工在72歲之后將不再享受職業年金待遇。

隨退休年齡的提高，職業年金個人賬戶積累額將隨繳費年限的增長而增長，職業年金待遇占養老金比重會增長。依據《2019年我國衛生健康事業發展統計公報》，2019年我國居民人均預期壽命為77.3歲。人均預期壽命的提高同時也伴隨人體各項機能的衰退，醫療保健費用及養老服務支出將大幅增加，一旦停發會出現養老金待遇水平的斷崖式下降，將嚴重影響退休職工的養老保障水平。由于福利制度特有的剛性特征，養老金待遇驟降必然會影響社會穩定。

（四）稅收優惠模式有待于完善

現行的EET稅收模式，領取前投資收益環節免稅，領取時對投資收益部分征稅，實際上是將投資收益環節的征稅推遲至退休領取職業年金待遇。

三、職業年金制度的優化路徑

（一）分類做實職業年金個人賬戶。

充分考慮各地區在人口老齡化程度及財政支付能力方面的差異性，分類分區域推進職業年金個人賬戶做實。對于經濟實力比較強的地方，例如廣東省已經開始職業年金的實賬運行。對于經濟實力較弱同時人口老齡化狀況較為緊迫的地方，除依靠同級財政支付之外，建議資金缺口部分由中央財政統籌安排專項資金，通過轉移支付一次性做實個人賬戶。

（二）提高個人賬戶余額繼承的互助共濟性。

建立職業年金的社會統籌基金，取消職業年金個人賬戶中單位繳費部分的可繼承性，僅個人繳費及收益部分可以繼承。死亡人員的單位繳費部分及收益進入統籌基金，在生存者之間進行分配，提高個人賬戶的互助共濟性，從而使職業年金具備長期保障能力，減輕政府未來的財政支付壓力。

（三）考慮延長職業年金的給付期限。

隨著社會醫療及生活水平的提高，人口平均預期壽命逐年提高是發展趨勢。職業年金作為養老保險制度的第二支柱，要充分發揮提高養老金替代率水平的重要作用。取消職業年金個人賬戶單位繳費部分的可繼承性，建立能夠互助共濟的社會統籌賬戶和財政轉移支付機制，延長職業年金待遇的給付期限是大勢所趨。

（四）完善稅收優惠政策。

在當前減稅降費的政策環境下，進一步完善職業年金的稅收優惠政策。在考慮國家財政負擔能力的情況下，設置職業年金免稅額度，對于按月領取的職業年金，不超過免稅額度的免于征稅，對超過免稅額度的職業年金征收個人所得稅，保障一般收入水平退休人員的職業年金待遇水平。

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作者簡介：

徐國暉（1983.10-），女，山東沂南人，研究生，專業方向：社會保險。