淺論行政公益訴訟對促進依法行政的思考

摘要：法治政府建設的核心是依法行政，依法行政的本質是對政府行政權力的規范、限制和約束。在法治政府建設向縱深推進的過程中，僅靠行政系統內部的政策驅動可能面臨動力不足等問題，此時司法權對行政權的外部監督與制約作用應得到充分發揮。由此行政公益訴訟制度應運而生，經過近幾年的探索試點再到制度的正式確立，我國的行政公益訴訟雖然處于初步發展階段，可能不盡完善，但是這一制度在推動我國依法行政上的作用已初見成效。

關鍵詞：法治政府;公益訴訟;依法行政

行政公益訴訟是指檢察院認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，為維護公共利益，向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。2014年10月23日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組審議通過《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。2015年7月1日，全國人大常委會作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在北京、內蒙古、吉林等十三個省份開展為期兩年的公益訴訟試點。2017年6月27日，全國人大常委會通過了修改《行政訴訟法》的決定，從立法層面正式確立了行政公益訴訟制度。從試點開展到全面推進，檢察機關提起公益訴訟的改革基本實現了頂層設計的目標：一方面增強了行政機關依法行政的主動性和積極性，有效督促行政機關依法行政、嚴格執法;另一方面，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的制度剛性。經過近幾年的摸索發展，行政公益訴訟制度在推動我國依法行政上正發揮著越來越重要的作用。

但是由于缺乏經驗，加上實際操作起來情況復雜。行政公益訴訟制度作為我國一種新型訴訟制度，在推行過程中也遭遇了一系列難點。

一、受案范圍界定難

目前我國在行政公益訴訟的立法上，只列舉了生態環境保護、國有資產保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓等領域侵害公共利益的案件，但對于因侵害勞動者權益、行業不正當競爭、行業壟斷等涉及其他備受關注的侵害公共利益的案件是否可以提起行政公益訴訟并沒有明確規定，這導致檢察機關對于此類行政行為是否侵害公共利益難以作出認定，使得案件不能啟動。如何對公共利益進行界定，在我國包括《憲法》在內的相關法律都未作出明確解釋。行政公益訴訟的目的就是為了維護國家和社會的公共利益，倘若沒有對何為公共利益加以明確，必然會導致檢察機關在行使法律監督職權，維護國家、社會公共利益時，陷入無法可依的窘境，阻礙了行政公益訴訟的發展。

二、舉證責任劃分不科學

在行政公益訴訟制度中，檢察機關依據法律授權享有原告資格，在行政公益訴訟中參照原告的訴訟權利義務進行訴訟，并對部分實體及程序問題進行舉證。但從目前的實踐工作來看，檢察機關幾乎承擔了所有的舉證責任。一方面由于兩高院的“實施辦法”為司法解釋，無法從法律層面對行政機關的舉證責任加以限定，另一方面理論界對檢察機關的原告身份仍存在爭論，認為檢察機關是特殊的法律監督機構，不能完全照搬行政訴訟法中“舉證責任倒置”的規定，否則會造成行政訴訟原理的矛盾和訴訟權利義務的不平等。由此帶來的問題是，因為檢察機關僅具有社會普遍認知度不高的調查核實權，而不具有強制執行權，導致實踐中在沒有環保執法等部門的配合下，根本無從對相關企業進行調查取證，甚至可能會遭到暴力阻止取證，這給檢察人員的工作帶來了巨大的安全隱患。

三、行政公益訴訟成本過高

兩高院出臺的“實施辦法”雖然免掉了檢察機關提供行政公益訴訟的訴訟費，但卻免不掉因為提起行政公益訴訟所帶來的其他成本。比如，案件取證費用、鑒定費用、人力成本等。特別是環境生態保護的案件，檢察機關從受案到提起訴訟，不僅需要到涉事企業查詢、拍照、勘驗固定證據，還要到相關行政部門調取環評材料、企業登記信息，以及大量走訪周邊地區，制作調查筆錄、證人證言等資料，更是要耗費大量的時間去整理各種調查收集的證據、筆錄、撰寫審查報告、起訴書等工作。于此，不僅需要耗費大量的工作時間，也大大增加了檢察機關的工作量。

行政公益訴訟在我國推行時間較短，出現阻力在所難免，我認為針對以上問題，可以從以下方面對行政公益訴訟制度作出改善。

一、明確受案范圍

在確定行政公益訴訟的受案范圍時我認為可以參考臺灣地區的法規。先對行政公益訴訟的受案范圍做出范圍規定，然后采取敘明條款的方法，對不適用行政公益訴訟的案件類型進行排除。這樣的規定模式能夠盡可能多的留出能夠適用公益訴訟的案件類型保證公民訴求能夠充分表達;同時能夠減少濫用訴權而導致的司法資源浪費，并且能夠伴隨社會進步程度逐步放開受案范圍。行致公益訴訟的目的在于維護社會公共利益，因此確定行政公益訴訟的受案范圍應當僅限于公共利益受到違法侵害，或者可能受到違法行政行為而引起的行政爭議。行政公益訴訟作為行政訴訟的一個類別，其受案范圍不能違背現有行政訴訟法的基本原則。行政公益訴訟不能凌駕于行政訴訟制度之上，除非行政訴訟法允許將抽象行政行為納入審查范圍。

二、改革舉證責任制度

公益訴訟來源于公民共和主義這一觀點認為，人的自由不是在追求個人偏好上達到最高點，而是通過參與政治活動中實現。在這一觀點的指導下，公民應加入到維護社會秩序的體系中去，所以在司法活動中如何設計相關制度、確保公民的有序參與顯得十分重要。舉證責任是公民責任的一種。我認為，應當在行政訴訟中做出有區分的舉證責任設計。行政機關通常承擔一般舉證責任，即對行政行為的合法性合理性做出證明。對于被指控行政行為越界而引發社會利益損害的應當采用特殊舉證責任模式即“誰主張誰舉證”，由訴訟的提起者提供證據。另外，由于公益訴訟涉及的法律法規、規章制度數量龐雜因此應當由行政機關承擔提供文件的責任。當原告因為自身因素難以取證的，可以申請法院自行調查取證，或者要求行政機關對取證工作予以配合。

三、優化費用承擔制度

我國現行的民事訴訟法和行政訴訟法對訴訟費用的分攤做出了大致相同的規定即由敗訴方承擔。這樣的訴訟費用承擔規則是否適用于行政公益訴訟中，? 理論界尚未能達成一致。有些人主張原告即使敗訴也不應當承擔任何費用;有些人則主張原告敗訴應當承擔，不過應當適量作出減免。我認為應該構建公益訴訟保險制度，原告在提起行政公益訴訟的時候應當購買相應的敗訴保險，如果敗訴了則由保險公司承擔訴訟費用。這種制度模式既能防止原告因為難以承擔訴論費用而放棄訴權，又能保障司法機關照常收取相關費用而不至于司法成本太大，并且能抑制灌用訴權的現象。

總之，雖然我國在推行行政公益訴訟中遇到了一些缺陷和阻礙，但毋庸置疑的是，這一制度賦予了檢察機關在行政主體不作為、亂作為而導致國家利益或公共利益遭受侵害的情況下向人民法院提起行政訴訟的權利，在完善我國行政訴訟制度結構的同時，對推進我國當前的法治政府建設具有重大的現實意義，更在推進我國治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用。

參考文獻：

[1] 應松年.《《從依法行政到法治政府建設》》[M]. 中國政法大學出版社， 2019年4月1日

作者簡介：

張靜文（1991-），女，漢族，新疆吐魯番人，碩士研究生，湖南省委黨校，講師，研究方向 ：刑法、行政法。