論國際環(huán)境法的實施

摘要：國際環(huán)境法難以實施的現(xiàn)狀使得其成為值得關(guān)注的問題，在多邊環(huán)境條約下主要是通過防止違規(guī)、促進(jìn)合規(guī)和對合規(guī)的管理三種方式解決相關(guān)的合規(guī)問題，而在現(xiàn)行的環(huán)境條約中，主要存在著報告、申訴、援助、環(huán)境信息交流和處罰和補救措施五個方面的實施機(jī)制。具體到個別條約中來看，試圖通過締約方大會的方式鼓勵和促進(jìn)各方能夠更好的遵守條約，以使得國際環(huán)境法得到有效的實施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法;實施

1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議的召開是國際環(huán)境法的形成標(biāo)志。此后，各種全球性以及區(qū)域性的國際環(huán)境條約數(shù)量巨增。而在國際環(huán)境法的發(fā)展歷史上，長期存在著國際環(huán)境法“難于實施”，甚至被“抽象化”的情況，因而如何保證國際環(huán)境法的規(guī)定得到切實的遵守也就在國際上引起了越來越多的注意，由此就出現(xiàn)了對于國際環(huán)境法實施這一問題的研究。

一、實施的定義

如果從國際環(huán)境法的實施過程來看，國際環(huán)境法的實施可以分為國際層面上的實施和國家層面上的實施。國際層面上的實施是國家、國際組織或機(jī)構(gòu)對國家履行環(huán)境條約義務(wù)的監(jiān)督、監(jiān)管和執(zhí)行，是指國家根據(jù)條約的規(guī)定積極地參與和完成一些國際間的活動和任務(wù)，如參加會議、提供國家報告、接受國際組織或機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評審檢查、接受國際司法機(jī)關(guān)就其特定事項的管轄等。這樣的實施機(jī)制多是條約的重要內(nèi)容，需要締約方對其遵守，所以從這一層面上說，國際環(huán)境法的實施就是國際環(huán)境法主體對于有關(guān)條約的遵守。相關(guān)著作中還對國際環(huán)境法的實施進(jìn)行了更加廣泛定義，其認(rèn)為國際環(huán)境法的實施可能包括在財務(wù)和技術(shù)專長方面的政策、戰(zhàn)略、實施、執(zhí)行和加強的內(nèi)生能力。同時還特別提到了，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署關(guān)于遵守和執(zhí)行多邊環(huán)境協(xié)定的最新指南將非國家行為者的活動排除在“實施”的定義之外。

而國內(nèi)層面的實施，是指條約締約國將國際環(huán)境條約轉(zhuǎn)化為自己的國內(nèi)法并加以實施的過程。由于各個國家的具體國情和法律制度不同，因此，國家實施環(huán)境條約的方式也不同。有的國家直接將條約作為國內(nèi)法加以適用，有的國家則通過國家的立法活動將條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，通過實施其國內(nèi)法來實施條約。這一層面上的實施需要結(jié)合不同國家的國內(nèi)法規(guī)定來探究，因此在本文中對于這一方面的實施就不進(jìn)行論述。

二、國際環(huán)境法的實施方式

隨著國際環(huán)境條約的不斷發(fā)展，如何使國際環(huán)境法能夠被更好的遵守和實施是各主體所面臨的一個非常重要的問題。由于國際法與國內(nèi)法之間的差異，國際環(huán)境法的實施并不能通過強制力的方式來進(jìn)行，而不同的條約又有著不一樣的實施方式，所以需要對其進(jìn)行歸納和總結(jié)。

（一）多邊環(huán)境條約下的遵守機(jī)制

由于眾多的多邊環(huán)境條約都涉及“全球公地”，因此一個國家很難或者說幾乎不可能在其遭受的傷害與另一國家的特定違約行為之間確定因果關(guān)系。因此，大多數(shù)的多邊環(huán)境條約中規(guī)定的爭端解決機(jī)制很少被適用。取而代之的是離散的合規(guī)理論，主要通過三種方式解決多邊環(huán)境協(xié)議下的合規(guī)問題：防止違規(guī)，促進(jìn)合規(guī)，以及對合規(guī)的管理。

許多協(xié)議的第一步是努力防止違規(guī)行為的發(fā)生，因為某個國家的違規(guī)行為可能會對全球環(huán)境造成損害。此外，各國間試圖通過專注于促進(jìn)合規(guī)和管理合規(guī)來代替懲罰不合規(guī)，以此更好的實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。促進(jìn)合規(guī)在合規(guī)理論中起著重要作用，眾所周知，建立國內(nèi)的合規(guī)體系需要足夠的技術(shù)、財政資源等多方面的支持，但在許多發(fā)展中國家，其往往缺乏足夠的資源與能力來推進(jìn)國內(nèi)合規(guī)體系的構(gòu)建。因此，促進(jìn)履約可能有助于增強發(fā)展中國家執(zhí)行該條約的能力。管理合規(guī)性是系統(tǒng)地處理合規(guī)性，其中最常見的是建立一個監(jiān)管框架或合規(guī)系統(tǒng)，其中可能包含報告、驗證和評估合規(guī)以及對不合規(guī)行為的應(yīng)對措施。

（二）現(xiàn)行國際環(huán)境條約本身的實施機(jī)制

由于環(huán)境問題受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面的影響，且環(huán)境問題的解決又有很強的科學(xué)技術(shù)性，所以國際環(huán)境保護(hù)制度傾向于采用非強制性的“內(nèi)部化”的程序來保證公約的實施。在這種程序下，締約國定期舉行會議，各國有義務(wù)報告本國實施公約的情況，并相互進(jìn)行審查。許多國際環(huán)境條約都設(shè)有秘書處，締約國大會或其他的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著直接執(zhí)行該環(huán)境條約的任務(wù)。總結(jié)之下，目前現(xiàn)行的國際環(huán)境條約的實施機(jī)制主要有以下五種。

1. 報告制度。報告制度要求締約國必須就他們實施條約的情況定期向秘書處或締約國大會等提交報告。報告由條約所設(shè)立的秘書處、締約國大會或常設(shè)委員會等負(fù)責(zé)受理、提交審議、督促改進(jìn)。

2. 申訴制度。根據(jù)一般國際法，條約的某一締約方有權(quán)對另一締約方的違反條約行為提起申訴。在國際環(huán)境法中，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》的1992年哥本哈根修正案首次實現(xiàn)了這一突破。該修正案設(shè)立了執(zhí)行委員會，由其受理這一締約方提出的關(guān)于另一締約方履行議定書義務(wù)的書面意見。委員會如果認(rèn)為有必要，可以要求提供進(jìn)一步的資料，并可以在有關(guān)國家的邀請下，在該國境內(nèi)收集資料。在程序的最后，委員會向締約方大會提交報告，與報告一起提出的還有針對有關(guān)國家的建議。由締約國大會決定針對此項報告所應(yīng)采取的措施。

3. 援助制度。國際環(huán)境條約的順利實施，在很大程度上依賴于各國的意愿及履約能力。“如果環(huán)境條約可以保證締約國的利益，或者，至少可以幫助某些國家履行它們的義務(wù)，條約被有效實施的機(jī)會就比較大。”環(huán)境的保護(hù)需要國際社會的共同努力，然而許多發(fā)展中國家在實施其環(huán)境保護(hù)的國際義務(wù)方面缺乏必要的能力，如果僅僅強調(diào)條約必須履行，而不能對其提供必要幫助，不僅影響這些國家因避免承擔(dān)義務(wù)而拒絕加入國際環(huán)境條約，而且還可能導(dǎo)致條約只能停留在紙面，無法達(dá)到實際效果。因此援助制度是促進(jìn)合規(guī)的重要組成部分，該機(jī)制的落實將為促進(jìn)合規(guī)實現(xiàn)更好的效果。

4. 環(huán)境信息交流。在許多國際環(huán)境條約中都規(guī)定了環(huán)境信息的收集、報告及交流的權(quán)利和義務(wù)。世界各國之間對于環(huán)境信息的交流能夠幫助一些消息相對閉塞的國家獲取到最新的環(huán)境信息，同時這也有助于全球各國對地球整體所遭遇的環(huán)境問題的共同解決。因此環(huán)境信息的收集和交流，讓促進(jìn)合規(guī)更加好的實行，也促進(jìn)了國際環(huán)境法的有效實施。

5. 處罰和補救措施。這里所說的處罰與補救措施應(yīng)當(dāng)與強制性的爭端解決方式司法方式和仲裁分開，僅指依據(jù)環(huán)境條約的規(guī)定，如何對不遵守條約義務(wù)的締約方采取一定的措施，以幫助其找出問題癥結(jié)，并促使其履行公約義務(wù)。目前來看，環(huán)境公約規(guī)定的對不履行環(huán)境義務(wù)的主要處罰是進(jìn)行調(diào)查，盡可能使公眾參與，隨后公布對有關(guān)國家不利的調(diào)查結(jié)果，向有關(guān)國家提出建議。

三、具體條約中的實施

（一）《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》

《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》）于1971年2月2日在伊朗拉姆薩爾簽訂，因此也稱作《拉姆薩爾公約》。《濕地公約》是全球第一個政府間多邊環(huán)境公約，同時也是全球最早針對單一生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的國際公約。它的宗旨是通過地方、地區(qū)和國家行動與國際合作保護(hù)和合理利用濕地，為全球的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

《濕地公約》在其第六條規(guī)定了要建立締約方大會監(jiān)督和促進(jìn)該公約的實施，同時還對締約方大會的職責(zé)做出了列舉式的規(guī)定，可見，通過締約方大會來推進(jìn)公約的實施，是其在保證條約有效實施方面的方式，它也成為了首先采用締約方大會這種推動國際環(huán)境法律實施的有效形式的國際環(huán)境公約。具體來說，其第六條第三款體現(xiàn)了各締約方向締約方大會報告的義務(wù)，由此能夠使得大會了解各方在落實公約內(nèi)容時的具體情況，從而幫助公約更好的實施。第五款要求大會對資金進(jìn)行監(jiān)督管理，第六款要求各締約方應(yīng)按照會費比例額向整體預(yù)算捐款，這都有助于世界范圍內(nèi)的各國對于濕地的更好保護(hù)。

（二）《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易華盛頓公約》

《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易華盛頓公約》（以下簡稱CITES公約）的精神在于管制而非完全禁止野生物種的國際貿(mào)易，其用物種分級與許可證的方式，以達(dá)成野生物種市場的永續(xù)利用性。CITES公約作為世界上最強勢的瀕危物種保護(hù)公約，自成立以來，通過不斷增加管制物種范圍、強化管制措施，避免貿(mào)易和利用擴(kuò)大化，以確保物種安全。

同時，CITES公約是第一個正式使用“締約方大會”一詞的多邊環(huán)境條約。該公約中的締約方大會基本上已經(jīng)使締約方大會這種模式達(dá)到了成熟的程度。值得注意的是，CITES公約是在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的協(xié)助下談判和簽署的，這一點有別于《拉姆薩爾濕地公約》。一方面是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的介入使公約確定的締約方大會這種形式產(chǎn)生了更大的國際影響，另一方面是因為這種模式在推動國際環(huán)境法實施方面具有天然的優(yōu)勢，在經(jīng)過了CITES公約的簽訂與修改之后，締約方大會這種模式逐漸得到世界各國的認(rèn)同。該公約第11條對締約方大會進(jìn)行了規(guī)定，提出了兩種召開締約方大會的方式：一是每兩年召開一次的例會，另一種則是在有三分之一成員國書面申請的情況下召開的特別會議。但不論在哪種形式的締約方大會上，各成員國都能檢查該公約的執(zhí)行狀況，由此形成了對公約執(zhí)行狀況的監(jiān)督機(jī)制，能夠有效的促進(jìn)公約的執(zhí)行。

此外，公約第八條第七款規(guī)定了各方對于當(dāng)前實施情況的報告制度，這一報告制度使得秘書處能夠及時的掌握成員國對公約的執(zhí)行狀況，從而監(jiān)督各國對于公約的執(zhí)行。這一報告制度中，其第二點內(nèi)容為“關(guān)于為執(zhí)行本公約規(guī)定而采取的立法、法規(guī)和行政措施的兩年期報告”，表明CITES公約在繼續(xù)將瀕危物種國際貿(mào)易管理作為核心的同時，逐步將影響范圍延伸到了各國國內(nèi)的管理，要求各締約國開展履約立法、執(zhí)法監(jiān)管，并進(jìn)行相應(yīng)的管理政策配套;公約第13條規(guī)定了國際措施，該條規(guī)定通過秘書處通知和成員國報告的方法，讓相關(guān)的信息在各成員國之間相會交流，從而能夠更好的保護(hù)全球的野生物種。

從上述的兩個國際公約有關(guān)國際環(huán)境法實施的內(nèi)容中我們可以看出，國際環(huán)境法制度不是專注于執(zhí)法，而是走了一條不同的道路，試圖鼓勵和促進(jìn)遵守，而不是阻止和防止違規(guī)。國際環(huán)境法的實施絕不僅僅是對于違約的懲罰，其重點是在于讓各方能夠更好的遵守條約，通過促進(jìn)合規(guī)和管理合規(guī)的方式，讓各方愿意去遵守和落實國際條約中的內(nèi)容，從而實現(xiàn)國際環(huán)境法的有效實施。

作者簡介：

周蓓（1995.6），江西景德鎮(zhèn)人，華中師范大學(xué)碩士研究生，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。