養殖用海管理問題與對策研究

2020-09-10 07:22:44鄂俊岳奇

海洋開發與管理 2020年1期

鄂俊岳奇

摘要：我國是世界最大的養殖用海國家，養殖用海不但影響人民自身利益和社會的和諧穩定，并且也關系到沿海地區的經濟發展。當前，我國養殖用海在自然資源統一管理和生態文明建設的新形勢下存在規劃繁雜重疊、環境污染、產權制度不完善等問題。文章將從養殖用海歷年確權及注銷面積和當前養殖用海管理現狀出發，闡述我國當前養殖用海面臨的問題，找出養殖用海空間保障不足的原因，并依據我國當前養殖用海管理所處的形勢，提出了劃定養殖用海基準線、編制“多規合一”下的養殖用海專項規劃、施行養殖用海用途管制和整治修復、加強養殖用海監督管理等建議，解決當前養殖用海問題。

關鍵詞：養殖用海;產業轉型;多規合一;生態建設;養殖空間重塑

中圖分類號：F326.4;P7 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）01-0015-06

Abstract：China is the largest aquaculture country in the world.Aquaculture is not only related to the economic interests of people and the stability of society，but also affects the economic development of coastal areas.At present，under the new situation of the centralized management of natural resources and the construction of ecological civilization，there are many problems such as complicated and overlapping planning，environmental pollution and imperfect property rights system.Based on the confirmation and cancellation area of aquaculture sea over the years and the current management status of aquaculture sea，this paper explained the current problems of aquaculture sea in China，found out the reasons of lack of aquaculture space.According to the current situation of the management status of aquaculture sea in China，some suggestions to solve the current problems of aquaculture sea were put forward in the paper，such as delimiting the aquaculture reference lines，formulating the special marine planning for aquaculture under the “multi plan integration”，implementing marine use control and remediation for aquaculture and strengthening supervision and management of aquaculture sea.

Key words：Aquaculture sea，Industrial transformation，Multiple plan integration，Ecological construction，Reshaping of aquaculture space

1 養殖用海現狀

1.1 歷史數據

我國海洋養殖業的長期發展證明，充足的養殖用海空間對我國經濟社會發展和海水養殖業發展都具有重要保障作用。但近年來由于各種原因，養殖用海空間的存量問題也日漸凸顯。本研究通過對我國2002—2015年海域使用統計公報數據的分析，可以發現，漁業用海注銷面積雖總體處于平穩狀態，但在近幾年有急速上漲的趨勢[1]，總的來說，近年來我國養殖用海確權面積總體呈現下降趨勢（圖1和圖2）。與此同時，我國既是海水養殖大國，也是海產品消費大國。隨著人民生活水平的提高，海產品的需求量也隨之增加[2]，養殖用海對滿足人民基本生活的需求有著重要的作用，養殖用海空間的壓縮已經逐漸成為制約我國經濟和社會發展的絆腳石。

1.2 養殖用海管理現狀

1.2.1 養殖用海的物權法律規定

1986年，我國施行漁業法對漁業養殖活動進行管理，國內的漁業和水產養殖業活動基本參照漁業法進行。依據漁業法的相關條例，國家對所擁有的水域進行整體規劃，因地制宜，確定適宜進行水產養殖的灘涂和水域來進行漁業養殖。單位或個人需提前向地方政府申請核發養殖證，以獲得在國家規劃的公共養殖水域和灘涂地區進行水產養殖的許可。

我國自2002年起開始施行《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）。《海域法》規定：在《海域法》實施前，由地方政府所確定的，農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理的符合海洋功能區劃的養殖用海海域使用權仍歸其所有，并可由組織內的成員承包。同時，《海域法》限定了養殖用海使用權年限最高為15年，并且單位或個人在使用規定海域進行水產養殖期間需按規定繳納一定的海域使用金。《海域法》的頒布使得海域由原本的集體所有變為國家所有，國家有對海域進行統一管理、規劃的權利，當前的養殖用海活動也都統一按照《海域法》確權發海域證進行管理。

1.2.2 海洋功能區劃制度

2002年，我國確立了海洋功能區劃制度，劃定了漁業養殖區，養殖用海空間得到基本保障。2012年，我國施行《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》，劃定了海洋功能區，提出了養殖用海保有量，即確定我國未來某時某地養殖用海產量和開發利用的養殖用海面積的數量，促進了各類海洋產業的持續協調發展，維護了沿海地區的社會穩定。養殖用海保有量是我國在一段時間內定量化的面積指標，它基本保證了養殖用海的需求，協調了不同用海產業之間在環境保護和資源開發中的關系，維持了良好的用海秩序。養殖用海保有量的提出對于提高海洋資源的利用效率、增加沿海地區人民收入和促進海洋經濟的可持續發展都具有重要意義。

1.2.3 百縣示范

自《海域法》頒布以來，我國加強并全面實施《海域法》，做到法制與實踐并行。2004年，我國在全方位調研和養殖用海示范點建設與管理經驗的基礎上，開展“百縣示范活動”，規定由縣級統一編制養殖用海規劃。“百縣示范活動”在全面加強和規范養殖用海管理的基礎之上，總結地方規劃與管理的經驗和教訓，創新現有的養殖用海條例中不符合當前養殖用海發展的部分，積極發揮地方政府在養殖用海管理上的作用，著重加強地方養殖用海的管理能力。百縣示范活動極大地促進了養殖用海的發展，2005—2008年期間，我國養殖用海確權面積和發證數量達到了高峰[3]。

1.2.4 海域有償使用制度

根據我國2006年制定的海域使用金征收標準，各地各自制定養殖用海使用金征收標準并且可依法減免在養殖用海上損失超60%的單位的海域使用金。國家海洋局于2018年發布的《關于海域、無居民海島有償使用的意見》中指出，海域使用金是在使用海域或無居民海島時需按相關法律規定應繳納的費用。我國應加強對于單位和個人在繳納海域使用金上的管理，對于拖欠海域使用金的，進行警告并規定其在規定期限內補繳。對于超過規定期限并故意不繳納的，按照法律規定立即停止其對相關海域的使用，并禁止其在補齊一切費用之前參加任何有關海域和無居民海島使用權的出讓活動。

2 養殖用海管理的問題

2.1 規劃繁雜重疊

我國當前涉海規劃較多，既有海洋主體功能區規劃、海洋生態紅線規劃、海岸帶綜合保護與規劃、沿海戰略規劃、海岸帶區域的土地利用規劃、城市規劃、濱海開發規劃等，還有港航、漁業、旅游等行業發展規劃。涉海規劃種類繁多、銜接不夠、執行不嚴，甚至彼此間相互沖突 [4]。

養殖用海保有量的設定和“百縣示范活動”的開展雖然在一段時間內減緩養殖用海空間的縮小，但并沒有從根本上解決繁雜的規劃所帶來的養殖用海問題。同時，我國自2006年以后也再沒針對養殖用海頒布過專門的管理文件，管理上整體論政、簡化報批等沒有操作細則，相關政策難以落地，養殖用海空間保障不足。

2.2 環境污染

自1991年以來，我國海水養殖業的產量一直位于世界前列，當前的年均產量約占世界總產量的60%。海水養殖業在推動沿海經濟發展和改善人民生活條件的同時，也帶來了生態環境問題。由于我國早期的養殖用海缺乏系統化和科學化的管理，灘涂濕地被隨意濫用。早期的養殖業者在專業知識方面也有所欠缺，使得大量化學藥物被使用，污染了原有的養殖環境，破壞了近海生態平衡。

同時，隨著沿海社會的快速發展，近岸海域人類活動日漸頻繁，大量的陸源污染物被排入海中，海洋環境污染問題日益嚴重。海洋的生命活力也在人類的資源開發和濱海工程建設中不斷減少[5]。養殖用海空間因水產養殖業的大量興起和近岸海域的人類活動所帶來的環境污染而被壓縮。

2.3 產權制度不完善

我國當前的養殖用海主要還是以近海養殖為主，因此沿海灘涂在養殖用海中有著極為重要的作用。位于海陸交界處的沿海灘涂在為社會發展產生經濟效益的同時，也有著維持近海生態平衡的作用，但其在管理制度和法律政策上都存在問題。就沿海灘涂的性質而言，灘涂的一部分作為海域管理，而另一部分作為土地管理，其中存在交叉區域和空白地帶。同時，我國也并沒有出臺一部專門的沿海灘涂管理的法律法規，只能依據海洋環境和資源保護相關的法律法規以及各地的政策對當前沿海灘涂進行管理[6]。因此，沿海灘涂在規劃使用和保護方面是存在缺陷的，部分灘涂區域被養殖用海過度開發和占用。

雖然養殖用海使用權在《海域法》中規定最高為15年，但目前多地對養殖用海發證是一年一發，存在養殖到期難以續約等問題，養殖用海權證期限得不到相應的保障，無法形成相對固定的養殖用海區域，濕地、灘涂等適用于養殖的區域與其他用海沖突不斷，養殖空間不明晰[7]。

3 養殖用海管理面臨的形勢

3.1 多規合一、統一自然資源管理下的養殖空間重塑

黨的十八大以來，我國進一步強調了國土空間規劃的“多規合一”和用途管制。2013年，中央城鎮化會議力求探索城市建設、國土資源規劃和社會發展的多規合一，尋求一條外部功能全面、內部協調互補的規劃發展之路。2014年，《關于開展市、縣“多元整合”試點工作的通知》在基于我國住房和城鄉建設總體規劃管理水平較低的現狀前提下，提出實現“一個城市，一個規劃，一個藍圖”的新目標。黨的十九大以來，我國組建自然資源部，統一管理我國自然資源資產，并基于當下“多規合一”的要求，行使國土空間用途管制和生態保護修復職責。同時，我國還逐步完善對自然資源開發和保護的監管體系，推進海洋系統化治理體系的構建，以解決我國海域在先前規劃體系下的空間規劃重疊和指標體系內容交叉、互不銜接等問題[8]。因此，重塑養殖用海空間在“多規合一”和自然資源統一管理的新形勢下顯得更具可行性和必要性。

在“多規合一”和自然資源統一管理下，重塑養殖用海空間的總體要求是落實生態文明，做到尊重自然、順從自然、保護自然。同時，重塑養殖用海空間也要統一管理體系，減少各部門間職能的交叉重復，以避免各類規劃體系間出現沖突，達到國土空間在“多規合一”的要求下實現統一管理的目標[9]。

3.2 生態文明建設下的養殖用海

我國當前正處于資源約束趨緊、環境污染嚴重和生態系統退化的嚴峻形勢。黨的十八大以來，我國在持續推進經濟發展的同時，加強了對生態文明的建設。近年來，生態文明建設有了新的理論和實踐創新，生態體制改革在新的發展階段有了更高要求。人與自然和諧共生作為我國新時期進行現代化建設的本質要求，深刻地改變著人類生產與生活方式，形成了以節約優先、保護優先、自然恢復為主的開發與保護自然的理念，并逐步解決當前生態文明建設所存在的問題[11]。生態文明建設已經成為當今經濟社會發展的潮流與趨勢。

然而，海水養殖既為社會發展帶來了巨大的經濟效益，也對自然環境產生了難以消除的負面影響。養殖過程中所使用的過量飼料和藥物污染了養殖海域的環境，造成了水質的富營養化，使原本的養殖空間變得不適宜養殖，養殖空間減少。因此，合理規劃養殖用海，做到生態化養殖是解決當前養殖用海問題以及順應新的時代趨勢所必須采取的措施。基于生態文明建設的要求，從海洋經濟可持續發展角度來看，規劃養殖用海應摒棄工業文明時期片面追求經濟發展的思維，從生態的角度重新審視海洋產業的發展。以海洋生態保護和可持續發展觀念為出發點，調整和優化養殖用海產業，減少養殖用海所可能帶來的負面效應，實現人與自然的和諧統一[11]。

3.3 養殖產業轉型升級

改革開放以來，我國海水養殖產業隨著科學技術的發展、優惠政策的普及和市場需求的擴大高速發展。但高速發展的養殖業帶來了許多問題，相比于發達國家，我國雖是養殖大國，但單一的產業模式和較低的產業可持續性都使得我國難以成為養殖強國。同時，我國大多數養殖業者并未受過系統化、科學化的培訓，仍保留著傳統農業思維，進行著經驗式的海水養殖，以致當前的海水養殖業工業化程度較低，資源利用和轉化效率低，產業垃圾處理不當，環境和資源為此承受了發展帶來的消極作用。由此形成了“大力發展養殖業-資源浪費與環境污染-養殖海域減少-養殖業發展緩慢”的惡性循環。養殖產業需要在新的大環境與新的理念下完成其轉型和升級[12]。

我們要形成科學的養殖產業，加快轉變當前中國養殖用海業的經濟增長方式，徹底改變傳統觀念，將新發展理念融入養殖用海，發展綠色循環經濟，使養殖用海走上工業化管理道路，以解決當前養殖用海所存在的問題。

4 管理對策

4.1 劃定養殖用海基準線

為保證充足的養殖用海空間，減少并避免其被擠壓和占用，建議劃定養殖用海基準線，建立合理的養殖用海管理制度，促進養殖用海空間規劃的合理性和資源的可持續性[13]。

劃定養殖用海基準線可以借鑒我國較為成熟的農田開發和利用的相關理論，構建“基本養殖區”。《基本農田保護條例》指出，基本農田是在我國國土規劃的總體要求下，按照社會發展的一定時期人口增長和經濟發展對農產品的需求所確定的，由此，我們可以定義“基本養殖區”的概念，是指在相關法律規定下，根據我國社會發展一定時期人口增長和經濟發展對海產品的需求所確定的不得占用的養殖海域[14]。

“基本養殖區”的劃定要在不影響優質養殖資源安全和合理協調養殖區內生產活動的前提之下，讓有限的養殖用海資源發揮最大的利用效率。因此，“基本養殖區”的劃定要符合以下原則：一要有選擇性地劃定，要在充分調研具體海域的海洋資源、地理位置、環境現狀、養殖適宜性以及沿海經濟發展需求的基礎上，因地制宜地選擇適當海域，劃定為基本養殖區;二要合法地劃定，要依據政府的政策指令和規劃以及相關的法律規定為指導，明確當前的規劃現狀，在不擠占已有的養殖海域的同時，對基本養殖區進行劃定;三要盡可能遵循成本最小，充分考慮基本養殖區劃定和保護過程中所花費的人、財、物等費用;四要考慮綜合效益，要在生態文明建設體系下，考慮養殖區的經濟效益，做到發展經濟和保護生態并舉，促進基本養殖用海區的可持續發展[15]。

4.2 編制“多規合一”下的養殖用海專項規劃

為改變當前養殖用海規劃現狀，解決規劃種類繁多、銜接不夠等問題，保障養殖用海空間和促進沿海經濟發展，建議編制“多規合一”下的養殖用海專項規劃。

“多規合一”是我國社會發展進步的必經之路，重點是創建以主體功能區劃為主，其他各類功能區劃為輔的總的規劃體系。它既不是創造一套全新的規劃體系，也不是對原有規劃的簡單拼接，而是保留原有規劃的精華，去其糟粕，并在此基礎上進行創新[16]。編制“多規合一”下的養殖用海專項規劃，一方面是要對養殖用海空間規劃體系進行重構，解決體系內部存在的管理職責重疊、沖突等問題，形成一個主次有序、層次清晰、功能明確的規劃體系，進而優化資源配置，統一資源管理;另一方面要對現有各級、各類養殖用海規劃的經驗和教訓進行深入分析，提取各個規劃取得成功經驗的共同之處，摒棄造成規劃間沖突的糟粕點，梳理好規劃體系間的關系，區分中央和地方事權，做到規劃的全國統一標準、橫向分類銜接清晰、縱向分級層次合理。

4.3 施行養殖用海用途管制和整治修復

為使養殖用海符合生態文明標準并使海域充分發揮其效用，建議對其施行用途管制和整治修復。用途管制是指根據管轄海域不同區域的特性和用途，將其在空間上劃分為不同區域，針對各部分不同功能對其實行專項管控。整治修復以恢復生態功能為目標，加大生態修復力度。

對養殖用海用途管制應該做到：一是在用海審批時，確保項目用海符合規劃所確定的功能用途和生態文明理念;二是海洋管理部門要依據養殖用海規劃，逐步完善功能區的相關制度建設，并對規劃中任務的實行和目標的完成加強監督;三是政府部門要依據相關法律法規，對養殖用海規劃實施過程中的一些結果進行評估，并將評估結果實時反饋到規劃實施中，以及時修正實施過程中的問題，形成一套科學的反饋體系，提高規劃實施效率。在養殖用海整治修復方面要做到：①政府應該協同海域管理各部門，從長期發展和恢復生態的角度，制訂合理可行的海域整治修復計劃，建立整治修復項目庫。整治修復要以實現區域生態功能，形成健康的生態系統為目的，應杜絕一切假裝整治修復而實際騙取國家資金搞開發建設謀取私利的情況發生。②實現多渠道參與，在國家大規模組織生態修復的同時，鼓勵民間資本參與生態修復，實現整治修復的全局性。③探索建立用海補償機制，對新增破壞生態用海項目在周邊生態惡化的海域開展修復工程，用海項目論證報告與生態修復方案同時審批、同時建設、同時竣工驗收。

4.4 加強養殖用海監督管理

為保證養殖用海規劃政策的實施落地，建議設立相關機制和配套政策以加強養殖用海管理。首先，執法部門應積極參與養殖用海相關項目的審批，獲取相關審批信息，及時依法監管審批通過的用海項目。其次，管理部門也應及時獲取執法的相關情況，杜絕一些正在接受立案調查的違法企業還能正常申請項目審批情況的發生。然后，海域動態監視結果應與執法部門共享，讓那些界定為違法用海的海域使用疑點疑區能及時立案查處。加強養殖用海監督管理，保障養殖用海空間，關鍵在于建立海域管理、海域執法和海域監測協調聯動機制。管理部門、執法部門和監管部門必須全程參與養殖用海各項目的論證、審批、監管和評估，加強相互間的信息共享，打破部門間的壁壘，形成監管閉環。

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