城中村回遷安置社區(qū)：結(jié)構(gòu)屬性、治理困境及發(fā)展路徑

潘艷艷

〔摘要〕城中村回遷安置社區(qū)是城中村經(jīng)過拆遷改造并就地安置形成的一種過渡型社區(qū)，其在建筑空間、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟組織、管理體制等方面具有獨特的屬性特征，面臨著體制轉(zhuǎn)換困難、社區(qū)自治水平不高、物業(yè)管理不規(guī)范、拆遷遺留問題復雜難解、社區(qū)融合度低等治理困境。現(xiàn)代宜居的城市社區(qū)是城中村回遷安置社區(qū)的必然走向，該類型社區(qū)的治理應以社區(qū)發(fā)展實際為基礎、以民需為導向，循序漸進推進村社轉(zhuǎn)型，不斷完善社區(qū)治理體制機制，推動回遷安置社區(qū)的良性運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。

〔關鍵詞〕城中村；回遷安置社區(qū)；城中村改造；居委會

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2020）01-0069-06

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目（2019MZD005）；河南省社會科學規(guī)劃項目（2016CSH018）。

城中村是我國城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的獨特現(xiàn)象，集中體現(xiàn)了快速城鎮(zhèn)化時期的諸多社會問題。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速推進，我國絕大多數(shù)城市規(guī)模不斷擴張，導致原本處于城市邊緣的行政村、自然村被逐漸包圍在城市建設規(guī)劃內(nèi)，形成了獨具中國特色的城中村。在這場“城市包圍農(nóng)村”的運動中，城中村逐漸成為了城市的一部分，在生產(chǎn)、生活方式上基本實現(xiàn)了城市化，但在長期的城鄉(xiāng)二元分割體制下，這些農(nóng)村的土地權屬、組織結(jié)構(gòu)、管理體制并沒有改變，因此，呈現(xiàn)出了“城中有村，村中有城”的特殊形態(tài)。20世紀末，隨著城市的發(fā)展，大多數(shù)城中村的狀況令人堪憂，讓城市越來越不堪其重，城中村改造遂成為我國整治和改善城市環(huán)境、推動城市可持續(xù)發(fā)展的必然之舉。21世紀初期，我國各地大中型城市的城中村改造快速推進，城中村回遷安置社區(qū)隨之應運而生。這種由完全納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)的城中村經(jīng)過拆遷改造，以獨立或合村并城的方式就地安置而形成的回遷安置社區(qū)，不僅成為原住村民新的集中居住地，也成為城市的基本單元。然而，作為一種特殊的社區(qū)類型，回遷安置社區(qū)在治理方面存在一定的空白和盲區(qū)，尤其在回遷初期，“亦城亦鄉(xiāng)”的特點依舊非常突出，相應地社區(qū)治理也存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，如體制轉(zhuǎn)軌不暢、人口管理難度大、物業(yè)管理不規(guī)范、社區(qū)融合度低等，這些問題不僅阻礙了社區(qū)順利轉(zhuǎn)型和有序運轉(zhuǎn)，也對城市居民生活質(zhì)量和基層社會治理的效能產(chǎn)生了消極影響。因此，破解回遷安置社區(qū)的治理困境，探尋回遷安置型社區(qū)的治理之道對于完善基層社會治理體系、提高城市治理現(xiàn)代化水平有著重要的現(xiàn)實意義。

一、城中村回遷安置社區(qū)的結(jié)構(gòu)屬性

城中村回遷安置社區(qū)屬于過渡型社區(qū)的基本類型，與原城中村和一般城市社區(qū)相比，在建筑空間、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟組織、管理體制等方面呈現(xiàn)出獨特的屬性特征。

（一）空間特征：城中村的蛻變與退化

作為回遷安置社區(qū)的“前身”，曾經(jīng)的城中村內(nèi)房屋林立、建筑密集，開窗可握手、樓間一線天，不僅帶來了嚴重的安全隱患，還影響了城市形象。經(jīng)過拆遷改造，城中村蛻變成回遷安置社區(qū)，其房屋建筑、人居環(huán)境也煥然一新，成為了城市不可分割的一部分。然而，許多改造后的城中村回遷安置社區(qū)內(nèi)仍然面臨建筑高層居多、容積率偏低、綠化面積不足、公共活動空間較少的問題，有的甚至被稱為“另一個城中村”“城中村2.0”。一般情況下，開發(fā)商將原城中村土地拆遷后改造成兩類社區(qū)：一類是供市場交易買賣的商品房區(qū)，一類是集中安置原村民的回遷房區(qū)。相比較而言，商品房區(qū)在空間布局、環(huán)境衛(wèi)生、景觀環(huán)境方面要明顯優(yōu)于回遷房區(qū)。回遷房不僅設計有供原村民和居民居住的大戶型住宅，還設計有供原村民出租用的小戶型住宅，后者高達29～32層，一層可達十幾戶以上，居住空間小而密集。但也不能否認，受房地產(chǎn)企業(yè)品牌、實力、信譽的影響，也存在少數(shù)以精巧的戶型設計、高品質(zhì)的景觀綠化、優(yōu)秀的物業(yè)管理而備受好評的回遷安置社區(qū)。

（二）經(jīng)濟特征：租賃經(jīng)濟成為主要收入來源之一

回遷安置社區(qū)在城中村時期已經(jīng)基本實現(xiàn)了經(jīng)濟非農(nóng)化。由于原城中村的地理位置多鄰近市中心地帶，在城市發(fā)展過程中隨著土地不斷增值，村民的宅基地擴建、改造房屋轉(zhuǎn)化成出租屋對外經(jīng)營，進而形成了大量外來流動人口聚集的廉租屋市場，出租收入是城中村時期村民的主要經(jīng)濟來源。城中村拆遷后，多數(shù)有村集體資產(chǎn)的城中村改制成了股份制公司或經(jīng)濟合作社，村集體組織逐漸演變成了管理運營村集體資產(chǎn)的經(jīng)濟實體，且一般以物業(yè)出租為主要經(jīng)營方式獲得盈利。原住村民因為獲得多套房產(chǎn)作為安置補償，在滿足自住需求之余，仍會選擇將閑置房產(chǎn)對外出租來繼續(xù)獲得房租收入。因此原住村民的經(jīng)濟來源主要包括征遷土地或房屋的補償款、出租閑置房產(chǎn)所獲得的房租收入以及村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)制后的分紅收入三個途徑。除個別家庭因疾病或其他特殊原因?qū)е陆?jīng)濟困難之外，大多數(shù)原城中村村民在安置后都過著衣食無憂的小康生活，經(jīng)濟水平超過一般城市中等收入家庭。

（三）人口特征：復雜多元的人員構(gòu)成

在現(xiàn)有的回遷安置社區(qū)中，社區(qū)因為開發(fā)行為不同，人口結(jié)構(gòu)也有明顯的差別。有的社區(qū)由單一城中村回遷而成，原村民占社區(qū)總?cè)丝诘囊话胍陨希挥械纳鐓^(qū)屬于多個城中村連片開發(fā)和集中回遷，社區(qū)居民由原有不同城中村村民組成。但相同的是，除城中村村民外，安置社區(qū)內(nèi)都存在較大比重的外來流動人口，包括省內(nèi)外進城務工人員、公司白領、高校畢業(yè)生等不同人口群體，還有部分城市居民也因生活成本或房價因素選擇購買或租住在安置社區(qū)。總的來說，回遷安置社區(qū)人口可以分為村籍人口、非村籍人口、市民、外來租戶這幾類群體，在多數(shù)社區(qū)甚至出現(xiàn)外來人口遠超過原村民的“人口倒掛”現(xiàn)象。社區(qū)人口密集，背景來源較為復雜、居民素質(zhì)參差不齊、管理難度較大是回遷安置社區(qū)典型的人口特征。尤其是一些毗鄰大型商場超市、地鐵站點等優(yōu)越地理位置的社區(qū)，因有便利的交通條件、完備的生活設施，吸引了眾多商鋪、小型公司和外來人口在社區(qū)聚集，人口流動性強，對這些不同類型的群體進行有效管理是回遷安置社區(qū)治理的重要內(nèi)容之一。

（四）文化特征：異質(zhì)文化的沖突與融合

回遷安置社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的多元化決定了社區(qū)文化存在較強的異質(zhì)性，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化、現(xiàn)代城市文化、本土文化和外來文化等在這類社區(qū)內(nèi)共生，并產(chǎn)生碰撞、沖突與融合。一是原住村民在長期的鄉(xiāng)村生活中，形成了一套固有的生活方式、行為習慣、價值觀念，社會角色的城市化滯后于生活環(huán)境的城市化，對城市的生活方式、道德規(guī)范還需要較長的適應過程。二是受原住村民根深蒂固的鄉(xiāng)土觀念的影響，回遷安置社區(qū)仍然屬于“半熟人社會”，許多因血緣、地緣結(jié)成的社會關系保留了下來，村民對原來居住的村莊有較強的認同感，而不愿接納街道、居委會等新治理主體的管理，對城市人口、外來人口也存在一定程度的排斥心理。三是回遷安置社區(qū)內(nèi)的外來人口可能來自不同的地域，有不同的社會背景和文化習俗，形成了異質(zhì)性較強的外來文化，對社區(qū)短期內(nèi)也存在融入困境。不同的群體形成了不同的社交圈、文化圈，既相互影響又各自為政。事實證明，回遷安置的時間越長，社區(qū)文化設施越完善、文化服務活動越豐富，社區(qū)共同體意識的可塑性越強，在回遷安置社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)動態(tài)發(fā)展的過程中，社區(qū)文化從沖突走向融合也是一個不可逆的過程。

（五）管理特征：“雙軌并行”與“三駕馬車”

受不同城中村土地性質(zhì)、經(jīng)濟組織、人口結(jié)構(gòu)等多方面因素的影響，回遷安置社區(qū)的情況也非常復雜。以河南省為例，主要分為以下幾種情況：一是在城中村時期已經(jīng)沒有集體經(jīng)濟，回遷后基本實現(xiàn)了“村轉(zhuǎn)居”，由居委會作為主要治理主體進行居民自治；二是已經(jīng)建立了社區(qū)，但是村集體經(jīng)濟尚未改制完成，村委會在過渡期內(nèi)暫時保留下來，實行了村委會和居委會“雙軌并行”的管理體制；三是已經(jīng)建立了社區(qū)，村集體經(jīng)濟也轉(zhuǎn)制成為了村股份有限公司或者經(jīng)濟合作社等經(jīng)濟實體，但是原城中村村民有管理權力，由村公司和居委會對社區(qū)進行共同管理。總的來說，在回遷安置社區(qū)中，兩套班子并行的管理體制居多。

在社區(qū)管轄范圍方面，有的社區(qū)由面積較大、人口較多的城中村整村拆遷而來，屬于一村一社區(qū)，有的社區(qū)由多個鄰近城中村集中回遷安置，為多村一社區(qū)。一般由村委會或者村集體組織負責原村民的集體資產(chǎn)分配、人口管理、就業(yè)、社會保障等，社區(qū)居委會負責城市居民、外來人口的管理。在物業(yè)管理方面，由于該類型社區(qū)的特殊性，其物業(yè)管理一般不會直接復制城市管理模式，目前主要形成了“社區(qū)自管”“商業(yè)物管”“政府協(xié)管”三種形式〔1〕。“社區(qū)自管”模式是村集體通過建立物業(yè)公司或直接招聘物業(yè)管理人員的形式進行管理；“商業(yè)物管”模式是由開發(fā)商負責指定物業(yè)公司進行管理；“政府協(xié)管”模式是由街道辦組織安排，政府、村集體給予資金補貼，村集體、居委會、居民共同參與物業(yè)管理。一般情況下，村集體、居委會、物業(yè)公司是回遷安置社區(qū)治理的“三駕馬車”，人口類型的多樣性、管理體制的復雜性導致回遷安置社區(qū)的治理難度要遠高于普通社區(qū)。

二、城中村回遷安置社區(qū)治理面臨的困境

雖然城中村在拆遷改造浪潮的推動下，完成了景觀建設城市化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展非農(nóng)化，管理體制也正與城市社區(qū)趨同。但是，當前的回遷安置社區(qū)仍然保留著許多“城中村”痕跡和非完全城市化的特征，從城中村向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型步伐緩慢而艱辛，社區(qū)治理也常常陷入“進退兩難”的尷尬困境。

（一）治理體制轉(zhuǎn)換困難，各治理主體關系不協(xié)調(diào)

城中村由于產(chǎn)生和存在方式的特殊性，已有的鄉(xiāng)村治理模式和城市社區(qū)治理模式都無法簡單地對其進行闡釋。從理論上講，城中村建筑景觀拆遷改造是第一步，城中村改制也應緊隨其后，主要包括：撤村建居、村集體資產(chǎn)量化、建立村民社會保障、村經(jīng)濟組織改制等。但在實際操作中，城中村改制常常滯后于城中村改造，村集體資產(chǎn)量化問題、利益分配問題、村民安置補償和社會保障問題等都成為影響城中村治理體制轉(zhuǎn)換的重要因素。現(xiàn)行國家政策和法律法規(guī)對回遷安置社區(qū)的法律屬性、治理體制缺乏系統(tǒng)、明確的指導意見，導致這類過渡型社區(qū)治理大都存在一定的盲目性，“雙軌并行”治理模式是農(nóng)村基層社區(qū)在市場化和城市化雙重邏輯下的產(chǎn)物〔2〕，是城中村向回遷安置社區(qū)轉(zhuǎn)制不徹底的重要表征。回遷安置完成后，社區(qū)內(nèi)涌現(xiàn)出多個治理主體，如社區(qū)黨支部、居委會、改制后的村公司、物業(yè)公司、業(yè)委會等，在一些社區(qū)內(nèi)各治理主體職責邊界不清晰，組織關系不協(xié)調(diào)，溝通互動不暢通，社區(qū)治理“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，致使社區(qū)治理很容易呈現(xiàn)“碎片化”的無序狀態(tài)。

（二）自治水平不高，治理人才匱乏

政府推動城中村拆遷改造的預期目的是改變傳統(tǒng)的村治格局，將城中村納入城市體系，成立居民委員會來承擔村民自治任務，解組“政經(jīng)合一”的村委會，以類似“政企分離”性質(zhì)，讓其脫離行政支持的背景，擺脫“單位化”帶來的包袱，以單一的經(jīng)濟角色立足于城中村社區(qū)。但在實際運作中，城市社區(qū)治理方式短時間內(nèi)并不能真正滲透進回遷安置社區(qū)內(nèi)。本應作為城市社區(qū)治理主體的居委會容易受到轉(zhuǎn)型不徹底的村集體組織權力的擠壓，無法占居社區(qū)治理的核心地位，這直接影響了社區(qū)的自治水平和效率。同時，在我國自上而下的行政體制下，居委會常常被基層政府分派的各項行政事務所累，在社區(qū)自治方面“心有余而力不足”，一方面，無法越過村集體與村民產(chǎn)生聯(lián)系，另一方面，對外來人口無法實施有效管理，也很難消除村民與外來人口之間的隔閡，這都阻礙了社區(qū)自治的步伐。另外，社區(qū)治理人才短缺也是限制社區(qū)自治水平提高的主要因素。由于社區(qū)工作者隊伍主要來源于街道選聘下派和吸納部分原村委會干部，居委會與改制后的村集體經(jīng)濟組織的人員構(gòu)成有一定交叉。當前社區(qū)工作者隊伍面臨年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化層次總體偏低，創(chuàng)新意識不足等問題，治理能力遠遠不能滿足新時期社區(qū)治理的需求。

（三）物業(yè)管理不規(guī)范，人居環(huán)境有待整治

一般情況下，城中村經(jīng)過改造后形成的回遷安置社區(qū)在硬件方面都得到了優(yōu)化升級。但通過研究發(fā)現(xiàn)，隨著時間的推移，一些回遷安置社區(qū)內(nèi)開始重現(xiàn)原城中村的“怪象”：生活垃圾堆積，樓道內(nèi)雜物亂放；有的社區(qū)各類小廣告如“牛皮癬”到處貼，建筑內(nèi)外墻壁滿目瘡痍；有的社區(qū)低層私自搭建、晾曬衣物、毀壞草坪、種植蔬菜甚至養(yǎng)殖家禽；有的社區(qū)電動車停放混亂不堪，亂拉電線問題屢禁不止；還有的社區(qū)健身、消防、環(huán)衛(wèi)等公共設施丟失損壞頻繁；等等。回遷安置社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生情況不良，一方面是因為城中村向社區(qū)轉(zhuǎn)型不徹底。原住村民在長久的生活實踐和個體村落社會化基礎上形成傳統(tǒng)的“生活場域”，具有強大的“慣習”力量，在一定程度上阻擋著城市化浪潮對傳統(tǒng)的侵襲。改造回遷后，村民“無公共意識”“自給自足”的小農(nóng)觀念在安置社區(qū)內(nèi)暴露了出來。另一方面是物業(yè)管理不規(guī)范造成的。多數(shù)回遷安置社區(qū)的物業(yè)管理一般由開發(fā)商指定或村集體經(jīng)濟組織負責，許多原住村民、外來務工人員被物業(yè)公司就業(yè)安置，物業(yè)服務人員素質(zhì)偏低且更換頻繁、物業(yè)費收繳困難、物業(yè)管理混亂、居民滿意度差等成為物業(yè)管理的普遍問題，導致了回遷安置社區(qū)的人居環(huán)境并沒有達到預期的整改效果。

（四）遺留問題復雜難解，疊加社區(qū)治理風險

城中村改造會產(chǎn)生一系列問題，增加了社區(qū)治理風險。一是房屋產(chǎn)權問題。一些地方在前期激進的城改方案下，政府默許房地產(chǎn)企業(yè)“邊建設邊辦手續(xù)”，造成了許多證件不全的“違規(guī)建筑”，有的社區(qū)回遷多年，但房產(chǎn)證遲遲無法辦理。二是安置房質(zhì)量和配套基礎設施問題。城改政策的不斷調(diào)整、政府的監(jiān)管缺失、企業(yè)趨利的本性使得多數(shù)安置房建設項目變成了“豆腐渣”工程，房屋質(zhì)量不達標，配套設施不健全等問題層出不窮。有的社區(qū)戶型設計不合理，公攤面積過大，房屋面積與村民簽訂的征遷合同內(nèi)容不符；有的社區(qū)房屋墻壁開裂嚴重，水管易裂、房屋滲水現(xiàn)象時有發(fā)生；有的社區(qū)容積率過高，公共空間、綠化面積被極度壓縮；有的社區(qū)交通不便，周邊菜市場、超市、學校等生活基礎設施匱乏；等等。有的拆遷改造遺留問題久拖未解，侵害了群眾的切身利益，致使群眾怨氣較重，容易引發(fā)信訪司法糾紛，甚至激化基層干群矛盾，造成影響惡劣的群體性事件，進一步增加了基層維穩(wěn)風險和回遷安置社區(qū)的治理難度。

（五）居民社區(qū)融入性差，社區(qū)共同體意識薄弱

社區(qū)共同體意識是社區(qū)內(nèi)部不同群體在溝通交往中形成的一種集體精神，是實現(xiàn)社區(qū)融合的基礎。但在多數(shù)回遷安置社區(qū)中，原住村民、城市居民、外來人口等不同群體交集較少，彼此間缺乏足夠的信任感和認同感，對共同參與社區(qū)治理的積極性不足，社區(qū)凝聚力很難形成。原因可以歸結(jié)為幾個方面：一是城中村村民的集體排斥。城中村村民出于經(jīng)濟利益、地緣關系、血緣關系，形成了一個相對封閉固定的生活圈子，與其他群體存在一定隔閡。二是外來人口社區(qū)歸屬感較低。外來人口一般是租戶，經(jīng)濟收入水平偏低，流動性高，只把社區(qū)作為“臨時居所”，與社區(qū)居委會的交集多停留在辦證層面，對社區(qū)事務多持漠不關心的態(tài)度。三是社區(qū)文化活動較為零散和單一。回遷安置社區(qū)活動主要由社區(qū)居委會或物業(yè)舉辦，政府購買社會工作服務的覆蓋率較低，社區(qū)文化活動規(guī)模小、頻次少，專業(yè)性不足，活動內(nèi)容不夠豐富多元，不能滿足不同群體的需求，也無法激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情。

三、城中村回遷安置社區(qū)的發(fā)展走向與改革路徑

從城中村向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)變是一個綜合的、復雜的、全方位的系統(tǒng)工程，涉及空間規(guī)劃、經(jīng)濟組織形式、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、生活方式、人口素質(zhì)等方方面面，也相應地需要對環(huán)境、制度、經(jīng)濟、文化等進行深層次的變革。因此，回遷安置社區(qū)的治理要堅持以社區(qū)發(fā)展實際為基礎，以民需為導向，循序漸進、有的放矢推進村社轉(zhuǎn)型，不斷完善社區(qū)治理體制機制，探尋適應回遷安置社區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展的“善治”之路。

（一）理順管理體制，推進社區(qū)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型

“雙軌并行”的治理模式是當前回遷安置社區(qū)治理秩序的最突出特點，這既反映了基層政府對社區(qū)的制度滲透，又體現(xiàn)了原城中村內(nèi)生力量的發(fā)展演變。基于資源占有的問題，城中村的二元秩序在一段時間內(nèi)是城中村治理的主流，但是在地理上走進城市的村莊，其社會政治領域的徹底城市化是城中村發(fā)展的必然歸宿。因此，要認清這一客觀事實，在推動社區(qū)轉(zhuǎn)型中不急功近利、不搞“一刀切”，以理順組織關系為基礎，促進城鄉(xiāng)管理體制的有效銜接。首先，強化黨組織領導。在城中村的拆遷、重建、回遷、管理的整個過程中，都應堅持以基層黨組織為核心，充分發(fā)揮黨組織貼近群眾、團結(jié)群眾、服務群眾的優(yōu)勢和作用，切實維護原住村民的合法權益，引領社區(qū)依法自治，在服務和管理中凝聚民智民心民力，為社區(qū)良性治理奠定組織基礎。其次，分類推進社區(qū)轉(zhuǎn)型。對于已經(jīng)撤村建居，村集體經(jīng)濟完成改制的社區(qū)，應逐步建立起在社區(qū)黨支部領導下，以居委會為主體，物業(yè)公司、村集體經(jīng)濟組織協(xié)助的治理主體結(jié)構(gòu)；對于改制后的村集體組織仍掌握社區(qū)治理實權的社區(qū)，應加快推動“政企分離”改革，使之能成為自主經(jīng)營、具備市場競爭力的經(jīng)濟主體。同時，要轉(zhuǎn)變居委會的服務理念，鞏固和加強居委會的治理職能；對于村委會與居委會“雙軌并行”的社區(qū)，在過渡期間內(nèi)，合理界定兩大基層自治組織的權責范圍，引導兩者在社區(qū)治理上優(yōu)勢互補、協(xié)商合作，共同維護社區(qū)秩序的穩(wěn)定。再次，引導形成多元共治。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和社會力量的進入情況，合理調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鼓勵引導駐區(qū)企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)居民等主體參與社區(qū)治理并發(fā)揮作用，積極構(gòu)建一核多元、共駐共建的社區(qū)治理格局。

（二）推動社區(qū)減負增效，增強社區(qū)自治能力

長期以來，居委會作為城市社區(qū)最重要、最基層的群眾性自治組織，其角色錯位和功能泛化問題極大地限制了自治功能的發(fā)揮。隨著我國公民社會的日益成熟，社區(qū)自治仍是社區(qū)實現(xiàn)“善治”的根本出路。要加快推動基層政府職能轉(zhuǎn)變，厘清政府管理與社區(qū)自治的權責邊界，將政府角色定位在公共管理與服務上，對社區(qū)治理做到指導而不干涉，協(xié)作而不代辦，還社區(qū)足夠的自治空間。一是規(guī)范社區(qū)自治規(guī)章制度。基層政府要引導回遷安置社區(qū)加強制度建設，制定社區(qū)自治章程、居規(guī)民約，健全居務公開制度、財務公開制度、民主評議制度、村集體經(jīng)濟管理制度等，明確回遷安置社區(qū)的法律屬性，增強回遷安置社區(qū)自治的合法性和公信力。二是扶持培育社區(qū)社會組織。圍繞治安維穩(wěn)、環(huán)境治理、居家養(yǎng)老、扶貧濟困等社區(qū)需求，以黨組織引領、項目委托、政府購買等方式助推群團組織、志愿者組織的健康發(fā)展，推動社區(qū)居民交流互動、守望相助。三是優(yōu)化社區(qū)干部隊伍。加強社區(qū)治理人才的“引育留用”，在公開選聘、高校引進、社工崗位購買等基礎上，選擇性吸收原城中村的村委會成員、精英人物、志愿者納入社區(qū)自組織中并發(fā)揮作用，完善社區(qū)工作者職業(yè)資格認證機制、教育培訓機制、考核獎勵機制，努力打造一支年輕化、專業(yè)化的復合型社區(qū)工作者隊伍。四是促進居民參與自治。依托居民代表大會、居民議事會、黨建聯(lián)席會議等自治載體，定期組織開展換屆選舉、居民議事會議、社區(qū)主題活動等，以微信群、QQ群、公眾號、APP為平臺，拓寬居民意見反饋和利益訴求渠道，引導居民在社區(qū)治理中發(fā)揮主導力量。

（三）規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理，實現(xiàn)人居環(huán)境改善提升

物業(yè)管理是社區(qū)治理的一個重要維度，也是衡量社區(qū)治理水平的主要指標。要加強政府對回遷安置社區(qū)物業(yè)管理的規(guī)范和指導，重點從建章立制、改善服務、提升品質(zhì)入手，建構(gòu)物業(yè)公司與其他治理主體間的良性互動關系，提高社區(qū)對物業(yè)管理的認可度和滿意度。首先，要健全物業(yè)管理機制。加強社區(qū)黨組織、居委會、村集體組織對物業(yè)公司的指導和合作，可以把物業(yè)管理納入社區(qū)公共服務范疇，將物業(yè)負責人納入社區(qū)干部隊伍的后備力量共同開展工作，也可以根據(jù)社區(qū)發(fā)展實際，適時指導成立業(yè)主委員會并履行好對物業(yè)公司的監(jiān)督職責。同時，充分發(fā)揮居委會、村集體組織的矛盾調(diào)解功能，協(xié)調(diào)處理好物業(yè)管理方面的投訴糾紛。其次，完善物業(yè)費收繳機制。根據(jù)“誰受益，誰付費”和“監(jiān)管銜接”原則，針對安置社區(qū)物業(yè)管理的不同情況，明確物業(yè)費收繳方式。對村集體經(jīng)濟組織實力較強的社區(qū)，由村集體將物業(yè)費用納入運營成本，采用全額或差額補貼的方式進行統(tǒng)一收繳。對村集體經(jīng)濟薄弱或多村集中安置的社區(qū)，按照標準向全體居民統(tǒng)一征收物業(yè)費，也可依托社區(qū)網(wǎng)格化管理，由社區(qū)工作者、黨員志愿者協(xié)助物業(yè)管理者征收費用，提高物業(yè)費的收繳率。再次，強化教育引導。居委會、物業(yè)公司應合作開展多種形式的宣傳教育活動，重點加強物業(yè)管理政策法規(guī)、城市文明禮儀、環(huán)境保護等方面的宣傳活動，引導原住村民、租戶逐漸改變不良的生活習慣，學習踐行文明的生活方式，增強遵守社區(qū)制度規(guī)范和維護社區(qū)環(huán)境的自覺性和主動性。

（四）分類化解遺留矛盾，維護社區(qū)和諧穩(wěn)定

長期以來，由城中村拆遷改造引發(fā)的各種矛盾糾紛層出不窮，“違法強拆”“群體性上訪鬧事”“回遷難”“辦證難”等問題屢見報端。由于政策性強、時間跨度長、牽涉面廣，城中村問題已成為現(xiàn)階段社會治理面臨的最復雜、最尖銳的問題之一。妥善化解回遷安置社區(qū)的遺留矛盾，需要政府、房地產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)、安置村民等利益主體共同參與，堅持問題導向、分類化解、協(xié)商合作、各個擊破，最大限度地維護安置村民的利益和社區(qū)的穩(wěn)定秩序。一方面，要健全“問題樓盤”綜合治理體系。在區(qū)級層面成立領導專班，實行包片負責制，加強政法、房管、規(guī)劃、信訪等職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動。在街道層面成立工作小組，建立“問題樓盤”臺賬，將城中村改造有關的樓盤作為排查重點逐一建檔立卡，分別制定工作方案，明確化解時間表。在社區(qū)層面落實具體協(xié)調(diào)工作，建立開發(fā)商、業(yè)主、相關職能部門的協(xié)商對話機制，及時溝通、掌握群眾需求，協(xié)助上級推進問題化解工作。另一方面，要找準問題癥結(jié)，進行精準施策。例如：對于房屋產(chǎn)權證延期辦理問題，由政府牽頭，住建、國土、消防、規(guī)劃等有關部門配合，督促開發(fā)企業(yè)和建設單位繳納稅費、完善手續(xù)，限期解決辦證問題；對于房屋質(zhì)量問題，加強業(yè)主與開發(fā)商協(xié)調(diào)溝通，指導業(yè)主通過理性信訪或訴訟方式維護業(yè)主權益；對于物業(yè)管理問題，政府要制定完善物業(yè)管理的法律法規(guī)，監(jiān)督指導開發(fā)商提高物業(yè)服務質(zhì)量，協(xié)助處理物業(yè)方面的矛盾糾紛。

（五）豐富社區(qū)文化生活，促進社區(qū)認同和社區(qū)融合

社區(qū)文化是構(gòu)成社區(qū)共同體的重要基礎。針對回遷安置社區(qū)不同群體混居、利益訴求復雜、文化異質(zhì)性較強的特點，基層政府和社區(qū)要做好社區(qū)文化的“倡導者”，積極推動社區(qū)文化建設，努力打破安置村民、城市居民、外來人口的交際壁壘，培養(yǎng)社區(qū)集體精神，營造良好的社會文化氛圍。一是加強文化基礎設施建設。完善社區(qū)圖書館、文娛活動室、文化廣場等基礎設施，打造設備齊全、功能完善的社區(qū)文化活動陣地，并加強文化基礎設施的維護和管理。二是組織開展豐富多彩的文化活動。在有條件的社區(qū)推廣政府購買社會工作服務，建立健全“三社聯(lián)動”機制，加強基層黨組織的政治引領和社會工作的專業(yè)引領，精心設計組織一系列形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)文化活動，吸引社區(qū)不同群體的廣泛參與，提高群體間互動交流頻度，逐步建構(gòu)以社區(qū)為紐帶和聯(lián)結(jié)的現(xiàn)代化的社會關系網(wǎng)絡。三是弘揚鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。原城中村的文脈不應該在拆遷改造中被完全抹去，而應該在回遷安置社區(qū)的文化建設中選擇性保留。例如：可以在社區(qū)服務中心設立村史記憶館，給村民的鄉(xiāng)愁心理提供精神寄托，或組織開展攝影展覽、鄉(xiāng)村故事征集、模范事跡宣傳等形式的文化活動，傳承弘揚鄉(xiāng)村崇德向善、尊老愛幼、誠信互助等優(yōu)良傳統(tǒng)文化，教育引導安置村民、社區(qū)居民感恩美好生活，樹立家園觀念，增強社區(qū)凝聚力和社區(qū)認同感。

〔參考文獻〕

〔1〕吳瑩.“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的主要類型與存在問題〔J〕.城市觀察，2016（01）：96-104.

〔2〕盧俊秀.從“鄉(xiāng)政村治”到“雙軌政治”：城中村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型———基于廣州市一個城中村的研究〔J〕.西北師大學報（社會科學版），2013（06）：26-32.

責任編輯白慧玲