關于存量基礎設施項目采取PPP 模式的探析

王麗麗

濮陽市政府投資項目建設管理辦公室（457000）

0 前言

PPP 模式是政府和社會資本合作的簡稱，是指政府和社會資本為提供公共服務產品和服務，在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合伙關系。2014 年12 月，國家發改委印發了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，并隨文下發了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。隨后，財政部下發了一系列相關政策及發布了三批PPP 示范項目名單。PPP 項目如雨后春筍般出現，涉及交通、軌交等基礎設施及教育、醫療等公用設施。

近年來，各地政府因長期投資建設，在基礎設施領域形成了大量優質存量資產。但受人力物力缺乏、觀念轉變等影響，很多資產處于低效利用甚至閑置狀態。 2017 年7 月，國家發改委下發國家《關于加快運用PPP 模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，要求積極推廣PPP 模式，加大存量資產盤活力度。

1 “四校一館”存量資產PPP 項目實踐

在國家發改委、財政廳關于PPP 項目的系列政策指導下，濮陽市政府創新思想，轉變思路，將“四校一館”項目采取PPP 模式，是通過PPP 項目模式盤活存量資產的典型成功案例。

1.1 項目概況

濮陽市“四校一館”PPP 公共服務項目包括市第一高級中學、市雜技藝術學校、濮陽技師學院、市醫專和市圖書館新館5 個子項目，均是市政府重點工程項目，建設完成并已投入使用。 為化解政府債務，將這5 個存量資產以子項目的形式包裝成“四校一館”PPP 公共服務項目，并于2018 年2 月成功入選PPP 項目庫。將“四校一館”PPP 項目轉交給社會資本方，對于該項目后期運營和維護，引入專業運營機構。

1.2 項目運營模式

該項目屬于已竣工存量資產，社會資本方只涉及后期運營維護，結合項目實際情況，采取TOT（轉讓、運營、移交）模式運作。 按照這一思路，將5 個子項目整體打包，由市政府授權的實施機構，負責本項目準備、采購、監管及移交工作。 通過單一來源方式選擇優質社會資本，將項目移交給社會資本方成立的專業項目公司運營和維護， 政府購買服務，項目合作期為30 年，期滿后，社會資本方將全部設施無償移交給地方政府[1]。

1.3 回報機制

本項目采用“政府付費”的付費機制，即政府向社會資本方支付項目可用性服務費（投資及合理回報）及為維持項目可用性所需的運營維護服務費（符合績效要求的公共服務）。

1.4 考核機制

為加強對本項目運營階段的監督管理，促進社會資本主導的項目公司為社會高效優質提供服務，便于政府對項目運營維護作出客觀評價，本項目很好地踐行了績效運營考核機制。 本項目采用“基于可用性的績效合同”方式開展PPP 運作，首先成立了PPP 項目績效考核小組，制訂并出臺了《濮陽市“四校一館”公共服務PPP 項目績效考核實施方案》《濮陽市“四校一館”公共服務PPP 項目績效考核實施細則》。 然后根據項目實際情況采用常規考核和臨時考核相結合，每半年常規考核一次，其中穿插自行組織的臨時考核。 運營績效考核最終以考核小組的考核報告為依據， 結合實施方案和實施細則，為政府付費提供參考。 一方面激發了社會資本的創造力，另一方面也增強了市場經濟活力。

1.5 確立合理退出機制

為使本項目在合作期滿后保證高質量移交政府，在PPP 項目合同中確立了科學合理的退出機制。期滿12 個月以前組成移交委員會， 具體負責和辦理移交工作，按照合同約定的移交范圍、移交內容和移交標準，組織移交驗收及資產交割等工作，同時根據實施細則進行移交期績效考核，必要時需進行最后恢復性大修和性能測試等，并在合同及實施細則中明確了違約責任。

1.6 資產再融資

本項目移交社會資本方后， 項目公司積極探索，大膽創新，靈活運用PPP 項目盤活資產，在運營期滿前， 將本項目以固定資產進行抵押進行再融資，減輕了項目公司的融資負擔，還融通了資金。

“四校一館”PPP 項目發揮了社會資本市場化運作的靈活性，有效化解了政府債務，開辟了新的資金來源，并統籌用于基礎設施建設。

2 存量項目實施PPP 模式的不足分析

2.1 績效考核機制有待完善

前幾年，由于我國存量項目引入PPP 模式還未大量推廣，理論上缺乏全面、系統的研究，實踐上也缺乏參照標準，各級政府都在摸著石頭過河。 本項目的運營維護績效考核，主要是結合項目實際使用及管理情況，由實施機構組織項目單位、使用方、建設管理方等專家組成考核組進行現場踏勘，根據考核實施細則逐項核實打分，進而計算考核體系。 國家尚未出臺統一的運營維護指標和考核體系，在具體考核中難免出現一些不足：①考核形式單一，主要靠打分；②指標粗糙缺乏量化或針對性；③重回報、輕考核，有些考核難免會流于形式。

2020 年3 月16 日，財政部辦公廳印發了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，明晰了PPP 項目績效的指標管理、監控、評價、組織保障等內容。 各級主管部門應按績效管理相關制度要求，建立健全核心績效指標體系，明確績效標準，建立可操作性、針對性較強的績效考核體系，以更規范、高效地進行PPP 項目績效考核評價工作[2]。

2.2 債務風險防控仍需強化

在項目回報機制上，本項目采用“可用性服務費+運營維護費”模式，考慮可用性服務費資金折現率及項目公司合理利潤率進行測算，在30 年合作期內，政府付費逐年遞增。盡管通過PPP 模式，政府通過少量財政資金撬動大規模固定資產投資，顯現出短期內的積極效應，但長期來看并沒有改變政府投資的總凈現值，未能有效緩解政府的長期債務壓力。因此，對政府而言，亟需強化債務風險防控機制，將化解債務與PPP 模式統籌考慮，研究回報機制中可用性服務費和運營維護費的分配。 同時，謹防隱性債務，雖然以融資平臺為主體的舉債屬于企業債務，但當前的社會資本方多為國有企業，承擔著政府融資功能，政府必然承擔著連帶責任。

2.3 政府和社會資本方要和諧

在PPP 項目模式中，政府和社會資本方的合作關系對PPP 項目的運作成功與否起著至關重要的作用，兩者相互影響、相輔相成。從PPP 項目合同簽訂到運營維護績效考核， 直至最后社會資本退出，政府和社會資本方都一直處于博弈之中，二者會在失敗中相互損失，也會在成功中相互受益。 因此，在社會資本履約過程中，政府與社會資本方建立超額利潤調整機制，對于運營中產生的超額利潤，在政府和社會資本間進行再分配，充分調動政府和社會資本的積極性。 在績效考核中引入專業的第三方機構，利用其專業性和獨立性，不僅可代表政府監督社會資本，還可代表社會公眾監督政府和社會資本之間的合作關系和效率，同時還能借助行業同類項目數據對績效考核標準進行動態調整和優化，保證動態考核的順利實現[3]。

2.4 純公益項目PPP 模式運作問題

目前基礎設施中可市場化融資的如高速公路、污水處理等利用社會資金和外資的規模在不斷加大，但屬于純公共產品的公益性基礎設施如城市道路、綠化等較難引入社會資金，缺乏可供市場化融資的機制。未來純公益項目采用PPP 模式的方向及PPP 模式運作是研究的重點。

3 結語

在地方政府債務壓力大、融資能力有限的情況下，針對地方存量資產引入PPP 模式突破了短期預算約束，減少了年度財政支出波動，拓寬了政府融資空間，有效化解了存量政府債務，實現了社會福利和企業投資回報的雙贏。盡管在PPP 項目運作過程中存在一些現實問題，但一定會在實踐中不斷克服問題，完善運作機制，進而得到廣泛推廣和應用。